Убрать все лишнее. Какой должна быть налоговая реформа

Уплата налогов была и остается в Украине самым главным из препятствий для развития бизнеса, связанных с государственной политикой. Но, мало того, что предприниматели переплачивают за “услуги” государства, им приходится еще и терпеть уйму неудобств – непредсказуемость размеров выплат, необходимость договариваться, давать взятки, не говоря уже о собственно оформлении отчетности, ведениина налогового учета и прочих технических сложностях.

Безусловно, налоговое давление нужно последовательно уменьшать, но это – вопрос сокращения затрат бюджета. Работой в этом направлении сейчас занимается Министерство финансов и гражданские активисты. Однако, реалистично смотря на вещи, мы понимаем, что кардинально изменить ситуацию не выйдет. В лучшем случае удастся уменьшить нагрузку приблизительно на 20% от сегодняшних показателей, и то не за один год. Тем не менее, достичь быстрого прогресса, который необходим для оживления экономики, можно за счет радикального сокращения “коррупционного налога” и прочих издержек, связанных с уплатой налогов. Но для этого нужно провести системную налоговую реформу, которая коренным образом изменила бы отношения между государством и плательщиком. Привычные взаимоотношения бизнеса с налоговой разорительны для государства, утомительны для предпринимателей и разрушительны для экономики. По большому счету, выгодны они только налоговым инспекторам, которые “решают вопросы” и собирают дань.

Реформа, о которой идет речь, призвана решить две ключевые проблемы.

Во-первых – по возможности устранить дискрецию, то есть возможность принятия решений чиновниками и другими представителями государства “по своему усмотрению”. Не будет такой возможности – не за что будет и вымогать (и давать) взятки, налоговые обязательства станут предсказуемыми, процесс уплаты налогов радикально упростится и станет “цивилизованным”, без мутных переговоров и шантажа. Во-вторых, сама структура налогов на сегодняшний день не отвечает нашим возможностям в части качества гос. управления и потребностям экономического роста, особенно структурной перестройки экономики. В частности, в нашей системе слишком много прямых налогов, облагающих непосредственно доходы предприятий и граждан. Согласно рекомендациям ОЭСР, для ускорения экономического роста и снижения коррупции необходимо максимально замещать такие налоги косвенными, и, особенно, налогами на имущество – а последних у нас собирают меньше 1% от ВВП.

Группа “Налоговая и бюджетная реформа” Реанимационного пакета реформ разработала концепцию, которая решает обе эти задачи вместе. Как показал наш анализ, дискреция и вызванные ею проблемы в свою очередь связаны с тем, что некоторые существующие налоги плохо приспособлены к условиям Украины. Мы выделили три главные проблемы, которые ее порождают.

ЕСВ у нас по своей сути уже давно стал налогом, причем слишком тяжелым, для бизнеса. Выплачивать его в состоянии разве что государственные компании и компании с иностранными инвестициями, да еще некоторые капиталоемкие предприятия, у которых заработные платы не составляют значительной части в затратах. Остальные стараются уклоняться, а налоговая их при этом избирательно карает или щадит – на свое усмотрение. В данном случае, проблема дискреции решается через снижение ставки, и серьезным достижением здесь стало прошлогоднее сокращение ЕСВ почти в два раза. Нужно двигаться дальше в этом направлении, переходя на оплату государственных пенсий из других, менее разрушительных для экономики, источников.

В сфере НДС главный источник дискреции – администрирование, основные проблемы которого хорошо известны: это возмещение НДС и списание налогового кредита. Ради их решения, возможно, оправдана даже система электронного администрирования, хотя она отвлекает оборотные средства, и в условиях плохого доступа к кредитам сильно вредит бизнесу. Но в прошлом году ее ввели, а с дискрецией особо легче не стало, да и в самой этой системе нашлись “дыры”. Принятые в конце прошлого года нормы в части возмещения НДС несколько улучшили ситуацию, но недостаточно, тем более, что ДФС их саботирует.

И, наконец, самая трудная проблема – это налог на прибыль, поскольку здесь стоит вопрос даже не столько администрирования, сколько самого предмета налогообложения. С одной стороны, экономическая природа прибыли требует проверять не просто операции (как в случае НДС) но и их интерпретацию, т.е. сам бухгалтерский учет – а это невозможно без непосредственного контакта инспектора с плательщиком. С другой стороны, прибылью легко манипулировать: плательщик может относительно просто ее скрыть, в то же время, задавшись целью инспектор всегда может придраться даже к добросовестному плательщику и обвинить его в злоупотреблениях. Поэтому только администрированием проблему не решить, необходимо изменить саму базу: перейти к обложению выведенного капитала. Конечно, здесь существует ряд рисков, как в случае с любой новацией, и, скорее всего, для подстраховки потребуются компенсаторы. В частности, большие резервы есть в произвольно розданных местными органами власти льготах по налогу на землю, в целом в администрировании этого налога, а, в недалекой перспективе, над которой мы сейчас усиленно работаем – в глубокой реформе налогообложения недвижимого имущества, соответственно рекомендациям ОЭСР. Эти меры в комплексе позволили бы покончить с деструктивными отношениями между налогоплательщиком и государством, сложившимися со времен Азарова.

В нынешнем налоговом законопроекте Минфин сделал многое для реального улучшения администрирования НДС. Это вселяет надежду на то, что если предложенные законопроектом изменения буду приняты.

Другое потенциально важное новшество налогового законопроекта Минфина – это реформа Государственной фискальной службы с целью превращения ее в настоящую “службу”, институт обслуживания, а не контроля. Но до тех пор, пока в законодательстве остаются широкие возможности для дискреции со стороны чиновников и ухода от уплаты налогов со стороны плательщиков, сама по себе реформа администрирования желаемого результата не даст. Настоящая перезагрузка службы может и должна произойти после завершения реформы на законодательном уровне – а именно, замены налога на прибыль налогом на выведенный капитал и налогом на имущество, как описано выше

Но самое главное, что нынешний законопроект показывает: налоговая реформа в Украине все же идет, хотя изменения еще не достигли “критической массы”, достаточной для экономического рывка. Такие подходы вселяют надежду на дальнейшее плодотворное сотрудничество ради полноценной, системной (но при этом – фискально-ответственной) налоговой реформы.

Владимир Дубровский,
старший экономист CASE-Ukraine,
главный эксперт группы Налоговая и бюджетная реформа РПР