Ніна Южаніна: Орган з протидії економічним злочинам може бути ефективним чи фіктивним
Вже декілька років ведуться розмови про створення в Україні нового єдиного органу з протидії економічним злочинам, що став би сучасною альтернативою податковій міліції та перебрав від інших правоохоронних органів повноваження щодо розкриття злочинів у сфері публічних фінансів. Наскільки ефективною буде діяльність цього органу, розповідає голова Комітету з питань податкової та митної політики Верховної ради України Ніна ЮЖАНІНА.
Нині у Верховній Раді України зареєстровано чотири законопроекти, що передбачають створення зазначеної структури. Однак лише одна з них має в основі концепцію принципово відмінну від існуючої системи роботи податкової міліції.
Проект Закону України «Про Національне бюро фінансової безпеки України», що зареєстрований за №8157 від 19.03.2018 року, пропонує створити в Україні правоохоронний орган абсолютно нового формату, за яким робота органу буде скерована аналітикою, так само, як діяльність відповідних правоохоронних органів у країнах ЄС та ОБСЄ. Це стане можливим завдяки запровадженню нової для України сучасної моделі правоохоронної діяльності ILP (Intelligence Led Policing).
Відтак діяльність Національного бюро фінансової безпеки (НБФБ) базуватиметься на використанні власних інформаційних ресурсів, даних і відомостей з передбачених законопроектом джерел та оцінці великих масивів відповідної інформації. Основні зусилля нового органу передбачається зосередити на організації чіткого аналітичного процесу. А також вироблені стратегічних та тактичних аналітичних продуктів, які слугуватимуть основою для прийняття обґрунтованих рішень щодо вжиття відповідних заходів, спрямованих на протидію злочинам у сфері публічних фінансів, їх упередження та руйнування передумов їх вчинення у майбутньому.
Аналітичні процедури є безконтактними, тобто такими, що спрямовані на виявлення негативних тенденцій та злочинних схем у сфері наповнення держбюджету – при сплаті податків і зборів, а також у сфері витрачання бюджетних коштів – при розподілі та використанні державних грошей, без втручання в діяльність суб’єктів господарювання.
Сьогодні приводом для перевірки підприємства є, у тому числі, скарги та клопотання конкурентів і споживачів, які вже є підставою для реєстрації кримінальних проваджень.
З прийняттям законопроекту розпочати кримінальне провадження до повної процедури адміністративного та судового оскарження рішення податкового органу стане неможливим. І навіть узгоджена сума донарахованих податків, якщо вона після перевірки вчасно буде сплачена платником, не зможе бути підставою для кримінального переслідування такого підприємця.
Таким чином, увагу нового органу буде сконцентровано виключно на системних, а головне, дійсно умисних правопорушеннях. Водночас помилки у податковій звітності чи інші незначні та несистемні недоліки в роботі підприємців виправлятимуться, у тому числі, завдяки консультативній допомозі реформованої ДФСУ.
В результаті до відповідальності притягуватимуться виключно злісні неплатники, а прискіпування до добросовісних суб’єктів підприємницької діяльності стане неможливим. Більш того, системне вивчення природи зловживань та порушень дасть змогу аналітикам НБФБ виявляти так звані «законодавчі шпарини»: неоднозначність норм законодавства, економічне підґрунтя та юридичні умови, що дозволяють або навіть спонукають підприємців ухилятися від сплати податків або брати участь у побудові схем.
Саме виявлення, локалізація та унеможливлення негативних економічних явищ та тенденцій є головним завданням НБФБ. Його виконання дозволить вирішити нагальні для України питання: створити умови для виведення економіки з тіні без зайвого втручання в роботу сумлінних платників, зменшити тиск на бізнес, ефективно протидіяти організованим злочинним групам шляхом руйнування кримінальних схем, що захистить підприємців від недобросовісної конкуренції.
КОМУ НБФБ БУДЕ ПІДЗВІТНИМ
Значний обсяг повноважень НБФБ, високий рівень впливу результатів його діяльності на економічні процеси в державі, обумовлений широким доступом аналітичних систем Бюро до державних інформаційних ресурсів, вимагають максимальної його незалежності від стороннього впливу.
Враховуючи те, що НБФБ матиме в підслідності злочини, пов’язані із витрачанням бюджетних коштів, для запобіганню конфлікту інтересів Бюро не може бути підпорядкованим жодному з органів виконавчої влади, які є розпорядниками таких коштів, зокрема Міністерствам, відомствам та Кабміну України, в цілому.
Зважаючи на те, що Україна є парламентсько-президентською республікою, а, згідно із Конституцією України, до повноважень Верховної Ради належить функція здійснення контролю за діяльністю Кабміну України (п.13,33 ст.85), а до повноважень Президента – забезпечення національної безпеки (п.1 ст.106), законопроект визначає підзвітність НБФБ за Президентом та Верховною Радою України.
Оскільки вони не є розпорядниками бюджетних коштів, то лише у такій спосіб можливо уникнути конфлікту інтересів між НБФБ та державними органами, яким він підзвітний, а також забезпечити його максимальну незалежність, а відтак – ефективність та незаангажованість.
ХТО ПРАЦЮВАТИМЕ В НБФБ
Кадровий відбір працівників НБФБ здійснюватиметься на основі конкурсу, в ході якого здобувачі проходитимуть співбесіду, а також складатимуть кваліфікаційний іспит.
Після включення кандидатів до кадрового резерву та проходження ними спеціальної перевірки, передбаченої Законом України «Про протидію корупції», кандидати направлятимуться в Тренінговий центр НБФБ, щоб за зручною формою (денною, вечірньою або дистанційно) пройти спеціальну підготовку під наглядом досвідчених тренерів – фахівців з Литви, Румунії та інших європейських країн.
По завершенню навчання претенденти мають скласти випускний іспит, що включатиме тестування та практичне завдання. Кандидат вважатиметься таким, що успішно пройшов спеціальну підготовку, в разі отримання ним не менше 70% від максимально можливої оцінки.
З особами, які вперше приймаються на роботу в НБФБ, одноразово укладатиметься контракт строком на 1 рік, що є підставою для призначення претендента на посаду. Після завершення терміну його дії, працівник повинен пройти атестацію – підтвердити за підсумками першого року роботи у НБФБ свою відповідність займаній посаді й отримати можливість укласти новий контракт. Подальші контракти з офіцерами НБФБ укладатимуться на 3 роки, з державними службовцями – на 5 років з правом подальшого продовження контрактів на той самий термін.
Подальше проходження служби або робота у НБФБ передбачає обов’язкове періодичне підвищення кваліфікації кожного окремого співробітника, переведення на посаду вищого рівня – проходження відповідного навчання та участь у рейтинговому відборі з урахуванням результатів такого навчання.
Така модель добору кадрів стимулюватиме постійне самовдосконалення персоналу, мінімізуватиме присутність у штаті Бюро “випадкових” та непрофесійних співробітників і гарантуватиме якісне та фахове виконання покладених на НБФБ функцій, в тому числі, за рахунок забезпечення його професійними кадрами.
За такої системи немає необхідності у запровадженні будь-яких квот або заборон на працевлаштування колишніх працівників нині діючих правоохоронних органів. За бажанням кожен, хто відповідає визначеним законопроектом вимогам до кандидатів на посади у НБФБ, зможе на загальних підставах претендувати на такі посади, якщо доведе свою компетентність.
ЯК ПРИЗНАЧАТИМЕТЬСЯ ТА ЗВІЛЬНЯТИМЕТЬСЯ КЕРІВНИК НБФБ
Директор НБФБ призначатиметься та звільнятиметься відповідним указом Президента України.
Обрання ж кандидата на цю посаду здійснюватиметься спеціальною Конкурсною комісією, створеною на паритетній основі «3/3/3» – по три уповноважені особи від Верховної Ради, Президента та Кабміну України.
Протягом трьох місяців члени зазначеної комісії мають вивчити подані здобувачами документи та провести співбесіди з тими, хто відповідатиме встановленим законопроектом вимогам. За результатами проведеної роботи, комісією буде обрано 2 або 3 претендента, одного з яких Президент своїм указом призначить на посаду.
Директор НБФБ призначатиметься на посаду строком на 5 років, але не більш ніж на 2 строки поспіль. Звільнення директора НБФБ здійснюватиметься на підставах, чітко визначених у законопроекті, в тому числі, у разі, якщо роботу НБФБ Верховна Рада або Президент України визнають незадовільною. Таке рішення ними може бути прийнято виключно після представлення директором щорічного публічного звіту про результати роботи НБФБ за минулий рік.
Для забезпечення об’єктивної професійної оцінки роботи НБФБ комісією щороку проводитиметься незалежна оцінка його діяльності, операційної та інституційної незалежності.
У разі затвердження конституційною більшістю народних депутатів негативного висновку щодо результатів роботи НБФБ, 150 народних депутатів можуть звернутися до Президента України щодо звільнення директора НБФБ. Якщо після опрацювання звіту парламент визнав роботу Бюро задовільною або взагалі не ухвалив будь-яке рішення, провести оцінку діяльності директора буде можливим не раніше ніж через рік.
Така система звітування директора НБФБ перед Верховною Радою, Президентом України та суспільством покликана забезпечити суспільну обізнаність про роботу цього органу, підвищити персональну відповідальність керівника та, за рахунок гарантування максимально об’єктивного оцінювання результатів роботи Бюро, захистити його керівників від упередженого тиску на них з боку влади.
ПІДСЛІДНІСТЬ НБФБ
До підслідності НБФБ будуть віднесені розслідування всіх економічних злочинів у сфері публічних фінансів. Це означає, що правоохоронні органи, до підслідності яких ці питання належать сьогодні (підрозділи Нацполіції, СБУ та податкова міліція), залишаться без повноважень провадити розслідування злочинів з бюджетними коштами (несплата податків, розкрадання або нецільове використання бюджетних коштів та інше). Результатом стане реформування цих правоохоронних органів у подальшому та обумовить внесення відповідних змін до їхньої структури, орієнтованої на боротьбу із іншими видами злочинності.
Всі кримінальні провадження, розпочаті податковою міліцією, мають бути у визначений законом термін нею ж і завершені, щоб не затягувати час на ознайомлення новими слідчими із справами, які вже розслідуються.
Крім того, 70-80% кримінальних проваджень, порушених слідчими податкової міліції, є безпідставними і не мають судової перспективи, а, отже, можуть бути закриті у найкоротший термін, визначений законом. Решта кримінальних проваджень має бути направлена до суду також тими, хто їх порушував. Водночас НБФБ повинне мати час для формування кадрів та їх навчання новим методам роботи в інший, ніж у податковій міліції, спосіб.
ПРОЗОРІСТЬ ДІЯЛЬНОСТІ НБФБ
Контроль діяльності НБФБ здійснюватимуть комітети Верховної Ради України, що відповідають за законодавче забезпечення правоохоронної діяльності, податкову та митну політику, а також громадськість через Ради громадського контролю, створені при Центральному апараті та при кожному територіальному органі НБФБ.
Щонайменше раз на рік Комітети проводитимуть відкриті для громадськості слухання на тему діяльності НБФБ, під час яких обговорюватимуть результативність виконання Бюро завдань, додержання ним законодавства, прав і свобод осіб.
Нагляд за додержанням НБФБ законів під час проведення оперативно-розшукової діяльності і досудового розслідування здійснюватиме Генеральний прокурор безпосередньо та через уповноважених ним прокурорів.
Щороку комісія зовнішнього контролю проводитиме незалежну оцінку діяльності НБФБ, його операційної та інституційної незалежності, що передбачає вибірковий аудит кримінальних проваджень, а також конфіденційні інтерв’ю з працівниками Бюро.
Відбір членів Рад громадського контролю відбуватиметься в інноваційному форматі – шляхом рейтингового голосування на офіційних веб-сайтах органів Бюро. У такий спосіб кожний громадянин України зможе долучитися до відбору представників громадськості, що здійснюватимуть контроль діяльності НБФБ.
Більш того, представники Рад громадського контролю будуть включені до комісій, що здійснюватимуть добір кадрів на посади в НБФБ. Це надасть змогу інформувати громадськість про можливі недоліки або порушення, допущені при відборі персоналу НБФБ, а також розгляді скарг та звернень відносно працівників Бюро. Таким чином, діяльність НБФБ буде максимально прозорою для всіх верств населення.
ВАЖЛИВІСТЬ ЗАПРОВАДЖЕННЯ НБФБ
Днями Президент України визначив проект Закону «Про Національне бюро фінансової безпеки України», зареєстрований за №8157 від 19.03.2018 року, як невідкладний, а тому вже на цьому тижні розпочнеться обговорення положень законопроекту в Комітетах Верховної Ради України.
Наразі концепцію роботи НБФБ представлено керівництву всіх залучених до майбутньої реформи органів влади – Податкової міліції, Національної поліції, СБУ та Прокуратури, а також представникам бізнесу та громадськості: членам Європейської бізнес-асоціації, Американської торговельної палати в Україні, Торгово-промислової палати України, Спілки українських підприємців, ініціативної групи БiзнесHelp!, ВГО «Асоціація платників податків України», Громадської ради при ДФСУ, бізнес-спільнотам Дніпровщини, Львівщини та Харківщини.
Незважаючи на деякі зауваження та пропозиції до окремих статей законопроекту, думка учасників обговорень спільна – систему необхідно докорінно змінювати: позбавити фіскальний орган правоохоронної функції і створити в Україні єдиний орган з протидії економічним злочинам. Лише у такий спосіб можливо захистити український бізнес та дати поштовх розвитку української економіки.
Прийняття закону дозволить створити максимально незалежний рівновіддалений від усіх гілок влади правоохоронний орган, що ефективно протидіятиме злочинам як у сфері збирання надходжень до держбюджету, так при їх витрачанні.
Крім того, завдяки застосуванню методів кримінального аналізу та постійного моніторингу криміногенної ситуації в економічній сфері, НБФБ працюватиме на випередження, усуваючи економічні чинники, що створюють передумови створення злочинних схем розкрадання бюджетних коштів або через викривлення конкурентного середовища спонукають до участі в таких схемах суб’єктів господарювання.