Проблеми та перспективи модернізації соціального діалогу та публічних комунікацій задля успішних реформ

На основі аналізу актів законодавства, наукових та аналітичних висновків та досліджень, позицій сторін, опублікованих в друкованих та електронних ЗМІ командою проекту «Сприяння публічним комунікаціям в діалозі між владою та громадськістю в частині імплементації положень Глави ХХІ Угоди про Асоціацію в умовах децентралізації», який  виконує ГО «Спілка орендарів і підприємців України» за фінансування Міжнародного фонду «Відродження» для обговорення 1 березня ц.р. на Круглому столі «Перспективи імплементації в Україні положень Глави ХХІ Угоди про Асоціацію Україна-ЄС щодо розвитку публічних комунікацій та соціального діалогу», підготовлено попередню редакцію АНАЛІТИЧНОГО МАТЕРІАЛУ з проблематики публічних комунікацій в Україні.

Документ оприлюднюється з метою доручення до його публічного обговорення широких кіл громадянського суспільства.

Закликаємо й український політичний бомонд, зокрема народних депутатів України, сторони трипартизму (представників центральних органів влади та місцевого самоврядування, сторону роботодавців та профспілок усіх рівнів), учасників круглого столу а також усіх зацікавлених осіб у даній проблематиці ознайомитись з матеріалами та надсилати залишати свої коментарі, зауваження та пропозиції на пошту robotodavets@ukr.net або ж на нашому порталі.

Окремі висновки, викладені в Аналітичних матеріалах, є особистою позицією авторів і необов’язково  відображають точку зору Міжнародного фонду «Відродження».

АНАЛІТИЧНИЙ МАТЕРІАЛ

(попередня редакція, підготовлена на основі узагальнення аналізу актів законодавства, наукових та аналітичних висновків та досліджень за цим проектом, позицій сторін, опублікованих в друкованих та електронних ЗМІ для обговорення на Круглому столі «Перспективи імплементації в Україні положень Глави ХХІ Угоди про Асоціацію Україна-ЄС щодо розвитку публічних комунікацій та соціального діалогу»)

Імплементація Угоди про Асоціацію між Україною та Євросоюзом (ЄС) є одним із ключових завдань української влади на середньострокову перспективу. Важливою складовою Угоди є  Глава ХХІ «Співробітництво у галузі зайнятості, соціальної політики та рівних можливостей» (далі – Глава ХХІ Угоди), реалізація якої вимагає зміни підходів до взаємодії профспілок, роботодавців, організацій громадянського суспільства та держави у вирішенні соціально-економічних проблем країни. Главою ХХІ Угоди (статті 419, 420, 421) зокрема  передбачається сприяння ефективному соціальному діалогу (СД), забезпечення активної участі соціальних партнерів у впровадженні реформ в Україні, їх залучення до розробки та реалізації відповідних нормативно-правових актів та організаційних кроків.

В умовах сьогодення, з урахуванням децентралізації, вирішення зазначених вище завдань  потребує глибинної модернізації чинної моделі публічних комунікацій між владою та громадськістю, зокрема моделі СД, надання соціальним партнерам  на місцевому рівні інструментарію для ефективних публічних комунікацій, а також досягнення спільних шляхів вирішення проблем соціально-економічного розвитку територій.

Діюча національна модель СД не відповідає викликам часу та не виконує поставлені перед нею завдання. Причинами такої ситуації є, зокрема, його формалізація в частині впливу сторони роботодавців та профспілкової сторони на прийняття управлінських рішень, зокрема щодо встановлення ключових соціально-економічних параметрів в сфері соціально-трудових відносин, що обумовлено застарілістю та неефективністю комунікаційного компоненту чинної моделі, зокрема на територіальному (місцевому) рівні.

У цьому зв`язку, вкрай актуальним є посилення публічного та відкритого СД між урядом, соціальними партнерами та громадським суспільством (зацікавлених ІГС, незалежних експертів, органів місцевої влади та громадських активістів на місцях) на усіх його рівнях щодо обговорення проблем та спільних дій в частині покращення його організації та управління. Сприяння долученню до публічних комунікацій усіх зацікавлених сторін посилить взаємну довіру та соціальну відповідальність партнерів, та дасть змогу опрацювати узгоджену усіма зацікавленими учасниками «дорожню карту» модернізації публічного та СД, що дасть новий поштовх до якісної імплементації положень Глави ХХІ Угоди між Україною та ЄС в умовах децентралізації.

Документ підготовлено в рамках реалізації Проекту «Сприяння публічним комунікаціям в діалозі між владою та громадськістю в частині імплементації положень Глави ХХІ Угоди про Асоціацію в умовах децентралізації» за фінансування Міжнародного фонду «Відродження».

В даному документі зроблено спробу узагальнити результати аналізу актів законодавства, наукових досліджень, результатів реалізації грантових проектів в сфері публічного та соціального діалогу, окремих позицій сторін СД та незалежних експертів, опублікованих в друкованих ЗМІ та розміщених на офіційних сайтах організацій. В документі оприлюднено узагальненні дані пілотного опитування експертів, яке було проведене в рамках даного проекту.       

Документ підготовлено на замовлення ГО «Спілка орендарів і підприємців України» колективом виконавців Надією Зарько, Богданом Ільченко, Михайлом Нижником під загальною редакцією Віктора Хмільовського

МЕТОДИКА ТА ОРГАНІЗАЦІЯ ДОСЛІДЖЕННЯ

Дослідження проводилось протягом січня-лютого 2019 року. Здійснено аналіз актів законодавства стратегічних державних документів, наявних аналітичних та наукових досліджень, офіційних позицій сторін СД, незалежних експертів стосовно чинної моделі публічного та СД в Україні та шляхів їх модернізації в контексті реалізації Угоди про Асоціацію між Україною та ЄС та у рамках реформи децентралізації.

Під час проведення дослідження проаналізовано:

Закони України:

  • «Про соціальний діалог в Україні»;
  • «Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності»;
  • «Про організації роботодавців, їх об’єднання, права і гарантії їх діяльності»;
  • «Про колективні договори і угоди»;
  • «Про порядок вирішення колективних трудових спорів (конфліктів)»;
  • «Про розвиток і державну підтримку малого та середнього підприємництва в Україні»;
  • «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності»;
  • «Про доступ до публічної інформації»;
  • «Про громадські об‘єднання».

Укази Президента України:

  • «Про сприяння розвитку громадянського суспільства» №68/2016 від 26.02.2016 р.;
  • «Про Стратегію державної політики сприяння розвитку громадянського суспільства в Україні та першочергові заходи щодо її реалізації» №212/2012 від 24 березня 2012 року;
  • «Про утворення Національної служби посередництва і примирення» №1258 від 17.11.1998 р.
  • «Про Національну тристоронню соціально-економічну раду» № 347/2011 від 02.04.2011 р.

Постанови Кабінету Міністрів України (КМУ):

  • «Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики», №996 від 3.11.2010 р.
  • «Про затвердження Порядку сприяння проведенню громадської експертизи діяльності органів виконавчої влади» №976 від 5.11.2008 р.

Конвенції та Рекомендації Міжнародної організації праці (МОП):

  • Конвенція №87 «Про свободу асоціації та захист права на організацію»;
  • Конвенція № 98 «Про застосування принципів права на організацію і ведення колективних переговорів»;
  • Конвенція № 144 про тристоронні консультації для сприяння застосуванню міжнародних трудових норм та супроводжуюча її Рекомендація № 152 щодо процедури тристоронніх консультацій, для сприяння застосуванню міжнародних трудових норм та національним заходам, що стосуються діяльності МОП;
  • Конвенція № 154 про сприяння колективним переговорам;
  • Рекомендація № 91 щодо колективних договорів;
  • Рекомендація № 92 щодо добровільного примирення та арбітражу;
  • Рекомендація № 113 щодо консультацій та співробітництва між державною владою та організаціями підприємців і працівників у галузевому та національному масштабі;
  • Рекомендація № 152 щодо процедури тристоронніх консультацій для сприяння застосуванню міжнародних трудових норм та національним заходам, що стосуються діяльності МОП;-Рекомендація № 163 щодо сприяння колективним переговорам тощо.

Стратегічні документи, що визначають напрямки розвитку публічного діалогу (ПД) в Україні:

  • Підсумковий документ ООН «Перетворення нашого світу: Порядок денний сталого розвитку 2030»;
  • Стратегія сталого розвитку «Україна – 2020»;
  • Національна доповідь «Цілі сталого розвитку: Україна» (2017 р.);
  • Національна стратегія сприяння розвитку громадянського суспільства на 2016-2020 роки тощо.
  • Результати аналітичних та наукових досліджень, публікації в ЗМІ з проблематики проекту:
  • Дослідження «Правові засади та існуючі практики ведення колективних переговорів в Україні» (Зарько Надія, 2012 р., в рамках Проекту технічного співробітництва МОП «Удосконалення колективних переговорів і дотримання трудового законодавства в Україні»);
  • Проект “Разом сильніші – новий соціальний діалог в країнах Східного партнерства” за підтримки Секретаріату Форуму громадянського суспільства Східного партнерства (документи: «Підходи до розроблення Стратегії розвитку соціального діалогу» та «Аналіз стану соціального діалогу в країнах Східного партнерства» );
  • Аналітичні документи Національного інституту стратегічних досліджень («Формування соціального діалогу в сучасних умовах: світовий досвід та українська практика» (2011), «Щодо активізації взаємодії організацій громадянського суспільства із органами державної влади (2012), «Основні форми та напрями взаємодії органів державної влади з організаціями громадянського суспільства в Україні на регіональному рівні» (2016), «Основні тенденції та проблеми реалізації «Національної стратегії сприяння розвитку громадянського суспільства на 2016-2020 роки» (2016));
  • Аналітичний матеріал «Практика ведення соціального діалогу (вітчизняний та міжнародний досвід). (Під загальною редакцією Зарько Н.І., Морозовича Б.Й., 2009 р.);
  • Аналітичний звіт «Функціонування Національної та територіальних тристоронніх соціально-економічних рад» (Зарько Н. І,2012 р., в рамках реалізації Проекту технічного співробітництва МОП «Консолідація правових та інституційних засад соціального діалогу в Україні»);
  • Аналітична доповідь «Як налагодити ефективний соціальний діалог в Україні?», (в рамках проекту «Громадська синергія» за підтримки міжнародного фонду «Відродження» (Внучко С., Ільченко Б., Рой В., 2017);
  • Аналітична доповідь «Участь організацій малого та середнього бізнесу у переговорному процесі з органами влади при формуванні політики регулювання соціально-трудової сфери» (в рамках проекту «Громадська синергія» за підтримки міжнародного фонду «Відродження» (2017);
  • Публікації, розміщені у всеукраїнському часописі «РоботодавецЬ» та на інтернет-порталі «Robotodavets.org.ua»;
  • Матеріали круглого столу «Стан, виклики та ризики в царині соціального діалогу як чинника управління стійким розвитком країни» (Рекомендації круглого столу, документ «Дорожня карта «Стратегія модернізації соціального діалогу», 2017 р.).
  • «Гідна праця: Імперативи, українські реалії, механізми забезпечення», Монографія. – К.; КНЕУ, 2017.
  • Мартиненко М. «Соціальне партнерство і державна політика: від теорії до практики демократизації державного управління», Монографія. – Х.: 2009.
  • Матеріали та пропозиції Конфедерації роботодавців України (КРУ) з офіційного сайту.

Було проведене опитування експертів для отримання кількісних та якісних оцінок стану та перспектив розвитку соціального діалогу в Україні (додаток 1).

ТЕОРЕТИЧНІ АСПЕКТИ РОЗВИТКУ ПУБЛІЧНОГО ДІАЛОГУ

Україна переживає системні зрушення в процесі переходу до нової соціальної організації суспільних відносин. У цьому зв`язку актуалізувалась необхідність точного визначення змісту і характеру системи управлінських відносин і управлінської діяльності з огляду на їх вирішальне значення в процесі винайдення та втілення ефективної моделі діалогу між владою та громадянським суспільством. Адже саме публічний, демократичний та всеохоплюючий суспільний діалог є одним з найбільш дієвих управлінських інструментів ефективного проведення суспільних трансформацій та, в результаті їх успішного втілення, забезпечення сталого розвитку.

В суспільстві, яке знаходиться на етапі становлення (а не сталості) базових інституцій постає проблема оптимізації балансу між «організацією», об`єктивною потребою у регулюванні, обмеженнях та впорядкуванні державного управління, та «самоорганізацією» суспільного життя, зростання плюралізму поглядів, ідей, способів їх досягнення, характерних високому рівню розвитку громадянського суспільства.

Розглядаючи посилення взаємодії держави й громадянського суспільства (ПД) з позицій синергетичної науки, як фактору стійкості системи через поєднання механізмів управління та самоорганізації (саморегулювання), варто підкреслити його цінність як механізму, що продукує такі новоутворення (ідеї, навколо яких об`єднується активна частина населення чи окремі соціальні групи) в системі (суспільстві), які «притягують» оптимальні для її подальшого розвитку траєкторії розвитку (консолідовані політичні рішення), що зменшує рівень ентропії (розбалансованості інтересів, конфліктності) системи, посилюючи її упорядкованість (сталість).

Відомий в управлінській науці Закон необхідного різноманіття Ешбі наголошує, що керувати різноманіттям системи (суспільства чи окремої  місцевої громади) може лише керуюча підсистема, яка сама володіє достатнім рівнем поінформованості про стан елементів системи, число її реальних та можливих альтернативних станів. Щодо управління соціальними системами даний Закон можна сформулювати так: арсенал керуючих дій повинен бути не менш широким, ніж різноманіття проблемних ситуацій в середовищі, де реалізується діяльність.

У органів влади завжди виникає спокуса обмежити різноманіття системи через додаткові регуляції, обмеження свобод тощо. Однак українське суспільство, як засвідчили події недалекого минулого, зробили свій вибір – це розбудова демократичної, правової, європейської держави, яка може існувати лише в умовах відкритості, плюралізму думок та ідей, наявності економічних та політичних свобод тощо.

Таким чином, у влади для ефективного управління лишається єдиний варіант – мати достатній рівень власного інформаційного забезпечення та набір інструментів для реагування на зміни в країні, регіоні, територіальній громаді.

Як вже зазначалось вище, йдеться про пошук адекватності у балансі між організацією та самоорганізацією (саморегулюванням, територіальним самоврядуванням) через з’ясування рівня ефективності тих організаційних механізмів, котрі таку адекватність мають (зокрема в налагодженні ефективного зворотного зв’язку, в якості якого і виступає національна система соціального діалогу у широкому сенсі ), а також їх практичного втілення з урахуванням досвіду інших країн.

В аспекті інституційному – це такий розвиток СД ( трипартизму), який має: 1) визначені довго-, середньо та короткострокові цілі функціонування, узгоджені із засадничими цілями розвитку країни (сталий розвиток, європейська інтеграція тощо); 2) якісне нормативно-правове забезпечення, усталений формат та процедури свого функціонування (законодавство, внутрішні процедури тощо); 3) організацію, що дозволяє зберігати рівноправність трьох сторін соціальних партнерів при формуванні та реалізації соціально-трудової політики ; 4) відповідне інтелектуальне, інформаційне, матеріально-технічне забезпечення; 5) забезпечення механізмами контролю за дотриманням внутрішніх правил та норм.

Соціальний діалог як механізм зворотного зв`язку між державою та громадянським суспільством

В ідеалі цей зв’язок має слугувати не лише у форматі отримання «позитивних» чи «негативних» сигналів з боку суспільства на управлінські дії держави, але й як канал публічних комунікацій, поінформованості громадськості щодо необхідності, доцільності та невідворотності таких рішень.

У демократичному суспільстві основними завданнями ПД в рамках державного управління є: 1) утворення партнерських відносин між громадянами та владою, яке включає в себе постійний аналіз проблем, оцінку вимог, розвиток взаємодії, співробітництва і взаємної відповідальності; 2) збалансування дво- чи багатостороннього зв`язку між громадянами та владою, спрямованого на спільний пошук шляхів вирішення найактуальніших проблем суспільства; 3) забезпечення взаємної довіри громадськості та влади.

Розглядаючи ПД як інструмент розвитку соціального партнерства і як умову підвищення ефективності державного управління в цілому, М. Мартиненко пропонує 4 параметри, за якими можна характеризувати публічний діалог в демократичному суспільстві: симетричність позицій суб`єктів взаємодії, взаєморозуміння  – через відкритість, поінформованість та довіру; автономія – невтручання у діяльність один одного; розвиток – постійний рух до самовдосконалення та розвиток механізмів партнерства.Табл.1.

Параметри діалогу Принципи взаємодії органів влади (ОВ) та інститутів громадянського суспільства (ІГС)
Симетричність

Соціальне партнерство. Принцип соціального партнерства передбачає налагодження конструктивної взаємодії між ОВ, суб`єктами господарської діяльності та ІГС при вирішенні соціально значущих проблем.

Встановлення балансу між державними інтересами та інтересами окремо взятих ІГС.

Надання рівних можливостей. Формування правового поля, яке містить гарантії для забезпечення рівних можливостей ІГС у здійсненні їх діяльності щодо захисту прав та інтересів соціальних груп.

Розуміння

Взаємна відповідальність і підзвітність.

Участь у виробленні політики, прийнятті рішень та їх реалізації. ІГС є каналами представлення різноманітних інтересів, що існують у суспільстві, через які громадяни отримують інформацію, і висловлюють свою думку з приводу управлінських рішень. ІГС функціонують не як пасивні суб`єкти політики й управління, а як безпосередні, активні і зацікавлені сторони, що мають право на участь у процесі прийняття рішень

Інформаційна відкритість, а саме: прозорість, гласність і доступ ЗМІ та ІГС до офіційної інформації стосовно завдань та обов’язків органів влади, а також рішень, які приймаються ними; визначення взаємних, прозорих та доступних каналів спілкування й інформування про ці канали громадськості тощо.

Автономія

Невтручання держави у діяльність ІГС, за винятком випадків, встановлених законодавством

Повага, толерантність, визнання своєрідності іншої сторони

Розвиток

Визнання державою багатоманітності видів діяльності ІГС. Держава визнає та схвалює існування різноманітних за видами діяльності ІГС, їх галузеву спрямованість, та передбачає розвиток співробітництва з ІГС.

Ефективність, гнучкість. Державна політика повинна відповідати реальним суспільним потребам, мати чіткі цілі й прийматися з урахуванням оцінки її очікуваного впливу та попереднього досвіду. Управлінські рішення повинні прийматися своєчасно й передбачати певну міру гнучкості  їх реалізації.

Важливим для оцінки стану та перспектив розвитку ПД в Україні  є з`ясування  особливостей його різних форматів, аналіз їх переваг та недоліків.

ПД у широкому значенні – це особливий тип соціального спілкування між соціальними групами, суб’єктами політичного життя, громадськими об’єднаннями, заснований на принципах довіри, рівноправності, відповідальності один перед одним, розв`язання соціальних протиріч цивілізованим шляхом. Тож, СД – це багатогранний діалог між органами влади та громадянським суспільством у всьому розмаїтті форм та механізмів. Часто цей формат ПД ототожнюють з поняттям «міжсекторальне партнерство, під яким розуміється цілеспрямована і «вигідна» кожному учаснику і населенню території, на якій воно реалізується, взаємодія організацій двох або трьох секторів (держава, бізнес та некомерційна спільнота.

Вплив ІГС, діяльність яких не пов’язана із здійсненням владних повноважень, спрямовується на контроль дій державних інституцій на національному та місцевому рівнях: це. консультації з громадськістю у громадських радах, у робочих групах при органах влади різного рівня, громадські експертизи і моніторинги, громадські слухання, інформаційні запити до органів державної влади. Тож, під ПД у «вузькому» значенні розуміють саме класичний трипартизм.

СД, як трипартизм, є форматом узгодження соціально-економічних та соціально-трудових інтересів урядової сторони, роботодавців (бізнесу) та найманих працівників, а також спільних зусиль в організаційно-управлінській і предметно-практичній діяльності. За визначенням МОП «Соціальний діалог являє собою всі типи переговорів, консультацій та обміну інформацією між представниками урядів, соціальних партнерів або між соціальними партнерами з питань економічної та соціальної політики, що становлять спільний інтерес”. У Резолюції про трипартизм та СД, ухваленій МОП 18.06.2002 р., СД визначається як цінний демократичний засіб вирішення соціальних проблем, формування консенсусу. Інструментальний характер СД дозволяє використовувати його задля досягнення узгоджених інтересів зацікавлених сторін, конкретно-практичних механізмів та норм шляхом укладення відповідних угод на національному, регіональному, місцевому рівнях та на рівні окремої організації.

Специфіка участі ІГС у СД визначається наявністю спеціальних обмежень, які уможливлюють участь у три- або двосторонніх переговорах лише тих інституцій, які: 1)  мають статус організацій (об`єднань) роботодавців та профспілкових організацій (об`єднань) (у деяких країнах інші ІГС мають обмеження щодо їх участі у СД у форматі «трипартизм+»); 2) є репрезентативними на відповідних рівнях СД (національний, територіальний, галузевий). Критерії репрезентативності та формат її підтвердження відрізняється в різних країнах.

Таким чином, ПД (міжсекторальне партнерство) та СД (трипартизм) суттєво відрізняються від діалогу між державою й громадянським суспільством, які мають різні нормативно-правові системи регулювання, інституційну структуру, формати обміну інформацією та проведення переговорів, укладання угод та відповідальність за їх недотримання.

ПРАКТИКА ПУБЛІЧНОГО ТА СОЦІАЛЬНОГО ДІАЛОГУ ЄС

Зважаючи на необхідність удосконалення як ПД так і СД в Україні як засобу підвищення ефективності проведення реформ, що передбачено Угодою про Асоціацію Україна-ЄС, документами ООН щодо порядку денного сталого розвитку до 2030 р. тощо, доцільним видається короткий аналіз практики  застосування цих інструментів в країнах ЄС.

Формат та практика публічного діалогу в країнах ЄС.

Формат та практика ПД в процесі прийняття рішень в країнах ЄС, зокрема визначається наступними  документами.

  1. Рекомендація СМ/Rec(2007)14 щодо правового статусу громадських організацій в Європі, яка визначає стандарти участі ІГС у таких процесах. У документі підкреслюється, що внесок ІГС у справи суспільства «здійснюється через комплекс … видів діяльності – від посередництва між різноманітними сегментами суспільства та органами державної влади, до пропагування змін до законодавчої та державної політики, моніторингу дотримання існуючих зобов`язань відповідно до національного та міжнародного права щодо надання засобів досягнення, просування та захисту спільних з іншими інтересів» .
  2. Кодекс належної практики участі громадськості в процесі прийняття рішень CONF/PLE(2009) CODE1 , який описує участь громадськості як «залучення осіб до неофіційних інституцій, таких як громадські організації, об`єднання, громадські ініціативи, та їх участь у загальних процесах розробки державної політики. Кодекс не лише окреслив параметри залучення суспільства до політичного процесу але й наголошує на тому, що «діяльність в інтересах суспільства вимагає від ІГС і державних органів відкритості, відповідальності, ясності та підзвітності з дотриманням прозорості на всіх етапах». Кодексом визначено чотири рівні участі, залежно від ступеня її інтенсивності у процесі прийняття рішень:

Інформація – як правило, на цьому етапі змістом процесу є надання органами влади інформації сектору ІГС. На цьому етапі є лише незначна взаємодія або участь ІГС.

Консультації – цей процес передбачає вивчення органами державної влади думки громадськості з різних питань суспільного життя. Від ІГС очікуються зауваження, зворотній зв’язок і рекомендації. Як правило ініціаторами консультацій виступають державні органи.

Діалог – може бути ініційований будь-якою стороною і являє собою або двостороннє обговорення певної сфери спільних інтересів (діалог взаємодії) або обговорення політичного порядку денного. Форми діалогу можуть бути від відкритих слухань до регулярних чи спеціальних засідань. Постійний діалог – це двостороннє спілкування, яку ґрунтується на взаємних інтересах  та спільних цілях, з метою забезпечити регулярний обмін думками. Конкретний діалог зазвичай веде до вироблення спільної рекомендації, стратегії або законопроекту.

Партнерство – найвища форма громадської участі, яка передбачає спільну відповідальність на всіх етапах політичного процесу в таких формах, як форуми за участю всіх зацікавлених сторін, утворення органів, що приймають спільні рішення, або залучення ІГС до надання певних послуг (аутсорсинг).

Визнання важливої ролі громадянського суспільства також знайшло своє відображення в Європейській політиці сусідства. (ЄПС). Так у документі ЄК № «Про посилення Європейської політики сусідства» (4.12.2006 р.) наголошується, що участь громадянського суспільства в реалізації політики ЄПС не повинна обмежуватися лише комунікацією, а «ОГС мають бути повноцінними учасниками процесу реформ через участь у прийнятті рішень, їх реалізації та моніторнигу»

Участь у процесі прийняття рішень може бути ефективною лише у разі побудови взаємної довіри не лише з боку ІГС, а й з боку влади. Відповідно до заяви Платформи європейських соціальних НУО неурядові організації «повинні відповідати своєму мандату, бути підзвітними, прозорими та ефективними». Відповідні критерії фігурують і у переліку основних інструментів сприяння взаємної довіри і діяльності ІГС, в числі яких: структура та членський склад; прозорість діяльності та методів роботи, попередня участь у роботі комітетів та робочих груп, послужний список як свідоцтво компетенції та права надавати поради в конкретній галузі. Європейський економічний і соціальний комітет (ЄЕСК) у своєму висновку стосовно Білої книги з питань європейського управління сформував 9 критеріїв репрезентативності, яких повинні дотримуватись європейські організації, щоб на законних підставах виражати думки громадян ЄС при проведенні консультаційних процедур.

Цікавими з точки зору застосування позитивного досвіду ПД в країнах ЄС для України є результати моніторингу, викладеного у документі «Участь громадськості в процесі прийняття рішень (огляд стандартів та практик в країнах – членах Ради Європи)» (Страсбург, 2016 р.). В документі наводяться позитивні практики ПД в різних форматах та на різних рівнях в країнах ЄС.

 Соціальний діалог в ЄС

Нормативно-правова база та принципи трипартизму в країнах ЄС базуються на законодавстві МОП

З середини ХХ століття практика СД в країнах Західної Європи стала невід’ємною частиною врегулювання трудових відносин. Розроблені МОП документи у сфері вдосконалення трудових відносин (184 конвенції та 194 рекомендації) складають Міжнародний кодекс праці. Кодекс детально описує всі процедури, що ґрунтуються на принципових положеннях трипартизму, які є важливими для переговорного процесу сторін, для ефективного застосування міжнародних трудових норм. В ньому подано розгорнуту правову основу СД, зафіксовано конкретні норми, визначено правовий статус суб’єктів діалогічних процесів, передбачено функціонування в державах-членах МОП арбітражних органів з вирішення соціально-трудових конфліктів.

Кодекс вимагає від держав-членів МОП створення умов для гарантування незалежності сторін СД, їх автономності у виробленні і прийнятті рішень. Загальним принципом діяльності соціальних партнерів є неприпустимість політичних амбіцій та ідеологічних настанов.

Моделі соціального діалогу

Згідно з соціально-економічними та етнічними особливостями кожної країни, склалося три основні моделі СД (консервативна, соціал-демократична та демократична). В основу їх класифікації покладено механізм правового регулювання договірного процесу; особливості відносин між інститутами державної влади, місцевого самоуправління з представниками працівників (профспілками) та з представницькими об’єднаннями роботодавців (підприємців); рівень участі працівників в управлінні підприємством; політичні орієнтації системи трипартизму та соціального діалогу. Проте, згідно з дослідженнями Організації Економічного Співробітництва та Розвитку (ОЕСD), що були проведені у 1996 р., надати перевагу не можна жодній з цих моделей, адже кожна з них має свої недоліки та переваги.

Сфера соціального діалогу

Країни ЄС обрали надзвичайно широкі рамки національного СД, що виходять за межі обговорення традиційних питань трипартизму. Ключовими питаннями серед них є:

Питання зайнятості. Наріжним каменем СД було створення Постійного комітету у справах зайнятості (1970). Високий рівень зайнятості і зараз є головним елементом винайдення шляхів розв’язання найбільш нагальних національних проблем, скажімо, старіння населення, стабільність пенсійного забезпечення, конкурентоспроможність чи соціальна єдність. Найбільш значним результатом тристороннього механізму стало підписання у 90-х роках соціальних пактів у справах зайнятості в більшості країн-членів. Ці пакти є спробою вирішення проблем сприяння працевлаштуванню, модернізації систем соціального захисту. За допомогою таких пактів соціальні партнери розробляють рамкові форми регулювання тенденцій зростання оплати праці та функціонування ринку праці.

Соціальні партнери несуть головну відповідальність за проведення модернізації методів організації праці: ведення переговорів і виконання на всіх відповідних рівнях угод, спрямованих на модернізацію методів організації праці, сприяння досягненню необхідного балансу між гнучкістю та гарантією роботи, підвищення якості робочих місць (запровадження нових технологій, нових форм роботи тощо).

Політика оплати праці. Країни ЄС ще на самому початку економічних реформ відмовились від адміністративних та центральних планових механізмів і методів установлення заробітної плати, чим відкрили широку дорогу СД. Питання заробітної плати вирішується шляхом колективних переговорів або індивідуально, на рівні підприємства.

Національний СД допомагає роботодавцям і працівникам вести переговори про підвищення рівня заробітної плати на галузевому або виробничому рівні з урахуванням національних інтересів. Приклади такої політики є в багатьох промислово розвинених країнах і часто закріплені середньостроковими соціальними пактами.

Політика розвитку трудових ресурсів та професійної підготовки. У більшості країн ЄС розвиток трудових ресурсів і професійна підготовка у довгочасній перспективі стали одним з головних питань СД. Однак масштаби його ефективності обмежені можливостями та ресурсами учасників. Вони відрізняються залежно від країни, галузі, масштабів підприємств.

Соціальний захист. Практично всі західноєвропейські держави вдосконалювали свої системи соціального страхування. Для прикладу, німецька модель соціальної політики передбачала тісний зв’язок соціального страхування та ринку праці з активною ініціативою держави і роботодавців в економічних процесах. У Франції головною метою такої політики стало поширення солідарності. Не випадково саме французька стратегія згодом довела свою перспективність і з часом почала переважати в концепціях країн ЄС.

Трудове законодавство. Усі країни-кандидати для вступу до Євросоюзу провели реформування трудового законодавства для узгодження з нормами ЄС та для його більшої адаптації до змінних потреб ринків праці. Така адаптація є постійним процесом, у якому мають брати активну участь соціальні партнери, повинна супроводжуватись створенням нової законодавчої бази, що відповідає потребам роботодавців і найманих працівників.

Баланс інтересів обох сторін соціально-трудових відносин забезпечується шляхом серйозного і тривалого діалогу. Це повністю визнається в Директивах ЄС про зайнятість, які закликають соціальних партнерів «вести переговори та виконувати угоди на всіх відповідних рівнях, модернізувати методи організації праці, включаючи гнучкий графік роботи для підвищення продуктивності і конкурентоспроможності підприємства, досягнення необхідного балансу між гнучкістю та гарантією роботи і підвищенням якості робочих місць».

Ще одним важливим питанням для СД є запровадження і широке використання так званих нетипових трудових відносин, таких, як неповний робочий день/тиждень, контракти зайнятості з визначеним строком дії, випробні контракти.

Безпека та гігієна праці. В ЄС майже половина міжнародних норм МОП, прийнятих Міжнародною конфедерацією праці, так чи інакше стосуються охорони здоров’я. В 1974 році створено Консультативний комітет з питань безпеки, гігієни праці та охорони здоров’я на робочих місцях, що має тристоронню структуру, завдання якого полягає у наданні допомоги Європейській комісії та активізації співпраці між національною адміністрацією, профспілками й організаціями роботодавців.

Інституційне забезпечення соціального діалогу

  У всіх країнах ЄС органи СД виконують консультаційну і дорадчу роль, вони також функціонують як форум для обміну інформацією. Органи СД (соціально-економічні, трудові ради, комісії) відіграють важливу роль у загальному розвитку країн. Всі сторони сприяють постійному забезпеченню необхідної і відповідної інституційної, адміністративної і правової баз, завдяки яким буде ефективно функціонувати соціальний діалог.

У переважній більшості країн національні дво- тристоронні органи діють на засадах законів, у деяких – Конституції (Італія, Франція, Румунія). Загалом процедури і регламенти відповідного органу регулюються законами або ж адміністративними положеннями чи  рішеннями, прийнятими на тристоронній основі. У деяких країнах створення тристороннього органу відбулося на основі адміністративних положень, і ці країни також регулюють процедури і регламент згідно з цими положеннями (Естонія, Словенія)  У більшості країн діє однин головний національний три- чи двосторонній орган і декілька інших органів національного рівня з окремих питань. Кількість членів цих органів різна, і лише в окремих випадках однакова кількість членів представляє три сторони – уряд, роботодавців і працівників, а в деяких країнах представлені інші соціальні групи громадського суспільства

Структура органів СД суттєво різниться. У більшості країн головний тристоронній орган нараховує від 14 до 22 членів. У Соціально-економічних радах Франції – 231 член, Італії-121, Іспанії-61. У структурі головного національного органу СД створюються підкомітети, кількість яких суттєво коливається – від 4 до 6 (у Мальті – 3 підкомітети, найменша кількість), в інших країнах – від 9 до 13, у Чеській Республіці найбільше – 18 підкомітетів. В Естонії, Словенії, на Кіпрі тристоронні органи не мають постійних підкомітетів, але створюються спеціальні робочі групи, залежно від потреб і питань, які обговорюються. Тематика їх роботи відмінна в різних країнах, як і кількість. Вони часто торкаються таких традиційних сфер як заробітна плата, соціальне забезпечення, трудові відносини, але в багатьох країнах і більш широких політичних питань, наприклад планування національного розвитку, реструктуризація промисловості і регіональний розвиток, оподаткування, фінансові питання і національний бюджет.

Критерії репрезентативності

Незважаючи на розмаїття критеріїв, мінімальні вимоги щодо учасників від сторін в основному зберігаються, що засвідчує певну зрілість усіх сторін СД. У деяких країнах передбачено постійне представництво недержавних організацій у тристоронньому органі або безпосередньо, або через роботу в окремих комітетах (Естонія, Мальта). Естонія залучила три приватні дослідні інститути до роботи Соціально-економічній раді на постійній основі. Мальтійська рада із соціально-економічного розвитку створила окремий комітет з питань громадянського суспільства, до складу якого входять 9 представників громадських організацій як членів, а Рада консультується з цим комітетом з усіх питань, що мають до них відношення .

Майже у всіх країнах ЄС до складу соціально-економічних рад входить так званий «третій сектор» – неурядові організації, що представляють інтереси різних соціальних та професійних груп, а також незалежні експерти (Ірландія, Італія, Іспанія, Голландія, Франція).

Європейська практика має два механізми залучення громадських організацій до переговорного процесу в сфері соціально-трудових відносин.

Перший передбачає, що до складу учасників тристоронніх органів від уряду призначаються незалежні експерти. Для прикладу, в Нідерландах ці експерти призначаються королем, проте вони не представляють уряд. Вони не зобов’язані консультуватися з урядом або слідувати рекомендацій уряду. Представники корони включають представників Центрального банку і Бюро аналізу економічної політики Нідерландів. Один з представників корони також виступає в ролі голови Соціально-економічної ради. В обов’язки цих експертів входить захист громадських інтересів і пошук компромісних рішень у випадках, коли працівники і роботодавці не можуть прийти до консенсусу .

Другий передбачає, що поза межами сфери СД слід краще окреслити та інституціоналізувати міжсекторальне партнерство  як загальний діалог між органами державної влади та проміжними органами, що працюють на колективний інтерес.

У ПД беруть участь представники організацій працівників і роботодавців, а також різні громадські та соціальні об’єднання (тобто не уряд). Така модель існує в багатьох країнах на національному рівні. Найбільш повно вона реалізована в Європейському економічному та соціальному комітеті (ЄЕСК), який являє собою консультативний орган Європейського Союзу. До складу ЄЕСК входять три групи : роботодавці; працівники; «групи різних інтересів» (наприклад, об’єднання, які виступають за гендерну рівність, що представляють інтереси сімей, жінок, молоді, меншин та вразливих категорій населення, людей з обмеженими можливостями здоров’я, організації фермерів, малі підприємства, представники ремісничого виробництва, об’єднання споживачів і природоохоронні організації).

Його основні обов’язки в цілому можна розділити на дві групи:

  • на вимогу європейського уряду або парламенту ЄЕСК подає висновки, консультації або рекомендації з питань економічної та соціальної політики, а також щодо законопроектів і пропонованих стратегій розвитку країни.
  • за власною ініціативою ЄЕСК розробляє висновки та рекомендації з економічних і соціальних питань, що входять в сферу його компетенції, а також привертає увагу державних органів до ключових політичних питань.

Перспективи розвитку СД в країнах ЄС

СД відіграв істотну роль у проведенні реструктуризації багатьох галузей економіки, які зіткнулись із серйозними викликами нових технологій та сильним конкурентним тиском внаслідок глобалізації. Виявилось, що рішення європейського форуму були дуже корисними для вирішення проблем на національному рівні.

Основою СД в ЄС залишається тристороннє спілкування з тематики макроекономічних проблем. Лідери ЄС були надзвичайно зацікавлені включити соціальних партнерів у процес інтеграції Європи і переконані, що без цього сам процес інтеграції буде повільнішим, важчим та неповним. Ключовими напрямами модернізації СД є децентралізація та розвиток неформальних механізмів участі працівників, поширення СД на рівень підприємств і всередині фірм. При цьому характерним є зміщення тематики діалогу з площини суто соціальної до проблем діяльності підприємства та його економічної ефективності. Ця фаза притаманна постіндустріальному суспільству та корпораціям, які пов’язані з інформативною революцією та новими технологіями.

Узагальнення досвіду розвитку СД на прикладі країн-учасниць ЄС дало можливість виокремити нові тенденції його сфери впливу:

  1. на соціально-економічну та екологічну сферу;
  2. розширення суб’єктності СД, у тому числі за рахунок нових форм непрофспілкового представництва: збільшенням впливовості нових ІГС в царині соціальної політики;
  3. зниження рівня централізації колективно-договірного регулювання між працею і капіталом у деяких країнах та координація дій соціальних партнерів;
  4. появи інститутів, покликаних поглибити та наповнити новим змістом СД;
  5. урізноманітнення участі найманих працівників у прийнятті управлінських рішень;
  6. розвиток так званих «зелених» робочих місць та інноваційного підприємництва;
  7. посилення ролі середнього та малого бізнесу у розвитку економіки.

Нині СД у рамках ЄС здійснюється в різноманітних формах із широким залученням діючих інститутів, спеціалізованих комітетів, консультативних, експертних груп тощо. Наразі, йдеться про концентрацію зусиль на завданнях соціально-економічного розвитку, що актуалізуються під впливом економічної глобалізації, зростання ролі людського капіталу, структурних зрушень, трансформації інституту зайнятості тощо, про соціальну відповідальність не лише перед партнерами, а й суспільством в цілому.

ПРАКТИКА ПУБЛІЧНОГО ДІАЛОГУ В  УКРАЇНІ

Інституційне середовище, учасники та форми ПД

Ключовими формами реалізації ПД є громадський моніторинг, громадська експертиза, громадський контроль

  1. Громадський моніторинг – системне та комплексне дослідження діяльності органів державної влади інститутами громадянського суспільства.
  2. Громадська експертиза – комплекс заходів, пов`язаний з оцінюванням ІГС ефективності розробки проектів рішень, рішень та дій органів державної влади та місцевого самоврядування з метою врахування думок громадськості.
  3. Громадський контроль – комплекс заходів, спрямований на отримання об`єктивної інформації про діяльність органів влади, що здійснюється ІГС на засадах прозорості і фаховості. Є реалізацією принципу «зворотного зв`язку».

Інституційна структура:

  1. Громадські ради при органах виконавчої влади на національному та територіальному рівні;
  2. Консультативно-дорадчі та експертні органи, незалежні комісії при ЦОВ та органах місцевого самоврядування.
  • Формування інституційного середовища розвитку ПД в Україні.

Практика прийняття політичних рішень, реалізації державної політики в Україні на сучасному етапі об‘єктивно засвідчує тенденцію до дедалі більшого залучення ІГС до виконання її завдань. Зростає потреба доступності, підзвітності та відповідальності органів влади, підсилення механізмів контролю в антикорупційних та інших чутливих для громадської думки питаннях. Для цього проводяться консультації з громадськістю, участь у громадських радах та  робочих групах;з представниками органів державної влади, місцевих органів влади та ОГС; громадські експертизи і моніторинги, громадські слухання, інформаційні запити до органів державної влади.

Удосконалюється нормативна база реалізації ПД. Зокрема, у 2015 р. було внесено зміни до постанов КМУ від 5 листопада 2008 р. No 976 «Про затвердження Порядку сприяння проведенню громадської експертизи діяльності органів виконавчої влади» і від 3 листопада 2010 р. No 996 «Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики». Ухвалення нововведень, що дозволили прибрати недоліки участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики та вдосконалення процедури консультацій з громадськістю, були довгоочікуваними та значною мірою ініціювались громадським сектором. Відтак, в результаті зазначених змін конкретизовано перелік питань, щодо яких такі консультації мають проводитися в обов’язковому порядку. Уточнено форми проведення публічних обговорень; визначено електронні форми висвітлення інформації та оприлюднення звіту про проведення громадського обговорення та електронних консультацій [НІСД ].

Стосовно формування громадських рад значно покращено порядок формування кількісного складу громадських рад та їх функціонування, передбачено припинення діяльності у разі невиконання відповідних вимог та ін. У порядку проведення громадської експертизи змінами передбачено, по-перше, більш широке коло суб’єктів (зокрема й консультативно-дорадчі органи), які можуть її проводити; по-друге, надання запитуваної у державного органу для громадської експертизи інформації із обов’язковим врахуванням вимог законодавства про доступ до публічної інформації [НІСД 2016].

Триває процес напрацювання та обговорення належної якості проекту закону про публічні консультації, як на рівні державних органів виконавчої влади (Міністерство юстиції України, Секретаріат КМУ), так і в експертному громадському середовищі.

У 2016 р. КМУ затверджено зміни до порядку проведення конкурсу для підтримки проектів громадських організацій за рахунок бюджетних коштів з визначення програм (проектів, заходів), розроблених ІГС, для виконання (реалізації) яких надається фінансова підтримка. Нововведення та зміни щодо забезпечення порядку проведення конкурсу для підтримки проектів громадських організацій за рахунок бюджетних коштів схвалюється експертним середовищем, оскільки це сприятиме збільшенню позитивної конкуренції в середовищі громадських організацій, ефективному виконанню завдань, раціональному використанню ресурсів.

Представники громадського та експертного сегментів дедалі більше приймають участь у  експертних  дискусіях щодо напрямів реформування країни та змісту практичних реформ.

У 2014 -2015 рр. відбулась поява цілої мережі структур, які поволі посилюють свій вплив на формування прийняття рішень державної політики. Це різні формати та майданчики взаємодії представників органів державної влади (на парламентському, урядовому, президентському рівнях) та представників громадянського сектору, експертів: Національної ради реформ, Реанімаційного пакету реформ, Центру підтримки реформ. В їхніх ініціативах та діяльності чітко визначено всі актуальні в короткостроковій перспективі реформи у відповідних сферах і галузях, активно напрацьовуються проекти нормативно-правових актів, частина яких (втім незначна частина) згодом ухвалюється Парламентом та іншими органами державної влади.

Дедалі більше укріплюється практика двостороннього (сторони органів виконавчої влади, її структурних підрозділів на місцях та залучених організацій громадянського суспільства) виконання таких завдань: правова допомога, правова освіта, просвітницька робота для підвищення кваліфікації держаних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування.

Просвітництво та комунікації дійсно стають одним із важливих напрямків ПД

  • Проблеми розвитку ПД в Україні

Проте ключовим пріоритетом комунікації та взаємодії органів державної влади із ІГС є здійснення контролю за дотриманням законодавства та виконання поставлених завдань органами державної влади , політичними партіями, іншими суб’єктами політичного процесу. Наразі, успіх такої комунікації залежить від забезпечення на належному рівні інформування громадськості  органами державної влади та посадовими особами систематичних, вчасних та змістовних звітів про їх діяльність.

В силу низки чинників, навіть попри розширення нормативної бази, створення механізмів, ійдеться про формалізовану «суб‘єктність» громадськості, брак контролю й підзвітності, низький КПД публічних комунікацій в цілому. Особливо це помітно, якщо простежити як враховуються рекомендації, пропозиції громадськості та як корегуються політичні рішення з огляду на експертну оцінку і громадську думку.

На сьогодні унормовано процедури проведення консультацій з громадськістю із органами виконавчої влади, громадської експертизи діяльності органів виконавчої влади. Втім, звітність органів державної влади стосується переважно фактів їх проведення (тобто кількісні формальні показники, а не результат такого проведення), тоді як моніторинг впливу громадських консультацій та експертиз, а також в цілому громадської думки, на остаточні рішення видається проблематичним. Фактично, органи влади не зацікавлені в такій інформації, оскільки вона демонструватиме дефіцит фаховості та компетентності. Зрештою, рівень мотивації органів державної влади і місцевої влади до взаємодії, так й ІГС до продуктивної співпраці є недостатнім.

Частою є і практика, коли рішення органами влади приймаються без обговорення і схвалення з боку громадськості. Це говорить про недостатні темпи поширення «необхідного мінімуму» процедур публічної політики в українських реаліях, враховуючи зобов`язання України перед своїми партнерами, зокрема в рамках Угоди про Асоціацію.

В цілому, взаємодія ІГС із органами державної влади в рамках ПД ускладнюється через:

  1. Систематичне ігнорування органами влади громадської думки в цілому, так і позицій ІГС, висловлених в процесі консультацій, в проведених експертизах, моніторингах, слуханнях тощо. Незначною є частка врахованих зауважень та рекомендацій за їх наслідками. Так, при доопрацюванні проектів нормативно-правових актів фахово-експертні рекомендації і застереження, навіть за належної професійної аргументації, часто не розглядаються або ігноруються.
  2. Надання формалізованих відповідей (відписки) на інформаційні запити до органів державної влади, безпідставних відмов у наданні інформації, неналежне і неповне її оприлюднення, а також відсутність прикладів покарання чиновників за порушення відповідного законодавства.
  3. Часом хаотичне переформатування складу мережі консультативно-дорадчих органів при центральних органах виконавчої влади, державних комітетах, а також на місцевому рівні, що позначається на ефективності їх роботи.
  4. Низький КПД використання сучасних ІКТ в процесі комунікацій ІГС з органами влади. Наповнення веб-сайтів органів державної влади переважно інформацією про фіксацію подій (наприклад створення громадських рад, проведення слухань, експертиз) а не аналіз їх результатів.
  5. Використання ІГС в політичному процесі, штучної активізації у виборчий період, не у відстоюванні інтересів, прав, запитів громадян, а інтересів партійно-політичних сил, приватних і корпоративних інтересів фінансово-промислових груп, посадових осіб державних органів та органів місцевого самоврядування.
  6. Брак прийнятних фінансових, кадрових, організаційних можливостей ІГС, суттєвий рівень фінансування за рахунок іноземних грантів, фіктивність значної кількості ІГС, невідповідність змісту діяльності заявленим статутним завданням та ін.
  7. Недостатнє залучення до формування змісту державної політики, аналітично-експертного середовища МП фахових ІГС (об`єднання роботодавців, фахові бізнес-асоціації, правозахисні, моніторингові, експертно-аналітичні організації). В структурі зареєстрованих громадських організацій такі організації становлять незначний сегмент, порівняно із сегментом громадських організацій оздоровчого, фізкультурно-спортивного, професійного спрямування, організацій молоді, ветеранів та інвалідів [5 НІСД 12]. В той же час, часто до обговорення фахових проблем залучаються ІГС, некомпетентні в даних питаннях.
  8. Дискредитацію потенційно ефективних процедур консультацій з громадськістю, громадської експертизи, слухань та ін. Це стосується непрозорості підбору ІГС, які залучаються до консультацій з громадськістю, а також їх низької результативності, оскільки пропозиції і рекомендації переважно не піддаються ретельному аналізу й не враховуються.
  9. На тлі зростання незалежності консультативно-дорадчих громадських органів від органів виконавчої влади та їх посадових осіб, трапляються негативні прецеденти використання громадських рад в інтересах окремих посадових осіб, що суперечить їх функціональному призначенню та дискредитує цей формат взаємодії [НІСД 2016 ].
  10. Попри створені нормативно-правові засади для участі громадськості у прийнятті рішень, реальна зацікавленість, готовність до ефективної двосторонньої або тристоронньої співпраці є слабкою як на рівні органів державної влади, так і частини ІГС та підприємницького середовища. Аналіз діяльності ІГС дає підстави для критичних висновків про рівень дотримання ними принципів доброчесності, звітності, прозорості, ефективності досягнення завдань та інших демократичних стандартів. Тому вимоги щодо зростання компетенції та стандартів є однаково актуальними для структур громадянського суспільства та органів ї влади.

Ефективна модель ПД потребує:

  1. Подальшого вдосконалення нормативно-правового поля, усунення його прорахунків і прогалин, що має забезпечити результативність процедур консультацій з громадськістю, повноцінне здійснення громадського контролю, громадських експертиз, зокрема й антикорупційної експертизи нормативно-правових актів.
  2. Розширення меж і змісту громадського контролю за діяльністю органів державної влади, створення додаткових механізмів ефективного контролю громадськості в сферах, які не мають належного правового регулювання.
  3. Охоплення механізмами громадського контролю, громадської експертизи, моніторингів, консультацій з громадськістю питань, що мають першочергове значення для суспільства. Це передусім оцінки ефективності дотримання законодавства, використання бюджетних коштів; прийняття рішень органів державної влади у сфері регуляторної політики; виконання державних програм, загальнонаціональних та місцевих програм розвитку, стратегічних документів, планів, програм розвитку сфер, галузей, регіонів тощо.
  4. Забезпечення належних умов для виконання моніторингових функцій ОГС щодо дотримання законодавства в перебігу передвиборчої компанії та виборчого процесу, дій органів державної влади, політичних партій, ЗМІ, виборчих комісій.
  5. Активізації ОГС заходів, пов‘язаних із здійсненням інформаційно-просвітницьких, експертно-аналітичних, правозахисних функцій; стимулювання громадської активності, підвищення громадянської компетентності, зокрема спеціальних навичок взаємодії із органами державної влади та обізнаності щодо визначених законодавством процедур.
  6. Більш системного залучення соціальних партнерів (профспілкових організацій та організацій роботодавців) на дво- та тристоронній основі у форматі соціального діалогу на усіх його рівнях до громадської експертизи ключових для розвитку країни політичних документів.

АНАЛІЗ ЧИННОЇ МОДЕЛІ СД

СД в Україні здійснюється між профспілками, організаціями роботодавців та органами державної влади щодо формування і реалізації державної соціально-економічної політики, спрямований на врахування інтересів працівників і роботодавців шляхом взаємних консультацій, переговорів, узгоджувальних процедур з метою досягнення сторонами домовленостей та прийняття спільних рішень на 4-ох рівнях: національному,  галузевому, територіальному та локальному (підприємство, установа, організація) на тристоронній або двосторонній основі.

Сторонами СД є:

на національному рівні – профспілкова сторона: всеукраїнські професійні спілки та їх об’єднання, сторона роботодавців: всеукраїнські об’єднання організацій роботодавців та їх об’єднання; сторона органів виконавчої влади: КМУ, а в межах певного виду економічної діяльності (галузевий рівень) це, як правило, всеукраїнські профспілки і всеукраїнські об’єднання організацій роботодавців, створені за галузевою ознакою, та профільні міністерства та відомства;

на територіальному рівні – профспілкова сторона: професійні спілки з відповідним статусом та організації професійних спілок, їх об’єднань, які діють на території певної адміністративно-територіальної одиниці; сторона роботодавців: організації роботодавців та їх об’єднання, що діють на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці; сторона органів виконавчої влади: місцеві органи виконавчої влади, що діють на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці; на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці стороною СД можуть бути органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законодавством;

на локальному рівні (на підприємстві) – сторона працівників, суб’єктами якої є первинні профспілкові організації, а в разі їх відсутності – вільно обрані представники (представник) працівників, та сторона роботодавця, суб’єктами якої є роботодавець та/або уповноважені представники роботодавця.

Для здійснення СД та участі в роботі органів СД склад суб’єктів профспілкової сторони та сторони роботодавців визначається сторонами самостійно, тобто шляхом визнання за певними критеріями, встановленими за домовленістю учасників діалогу.

Так, під час формування тристоронніх органів на національному рівні чи веденні переговорів представництво визначається за квотами з урахуванням статусу організації, чисельності членів, галузевого та територіального охоплення.

На сьогодні склалася певна система різних форм здійснення СД, зокрема:

  • обмін інформацією (на постійній основі державні органи інформують сторони профспілок та роботодавців про стан виплати заробітної плати, ринок праці;відбувається взаємне інформування про хід виконання досягнутих домовленостей, укладених угод тощо);
  • участь повноважних представників всеукраїнських профспілок та їх об’єднань і всеукраїнських об’єднань організацій роботодавців у засіданнях Кабінету Міністрів України та урядових комітетів під час розгляду питань, що стосуються соціально-трудової сфери (відповідно до постанови КМУ від 2 квітня 2008 р. № 280 внесено зміни до РегламентуКМУ, якими передбачено цю норму);
  • попередні консультації органів влади з всеукраїнськими профспілками та їх об’єднаннями і всеукраїнськими об’єднаннями організацій роботодавців перед прийняттям рішень (відповідно до вимог постанов КМУ від 2 квітня 2008 р. № 280 та від 10 грудня 2008 р. № 1068 процедура прийняття рішень Урядом, а також нормативно-правих актів центральними органами виконавчої влади, які підлягають державній реєстрації Міністерством юстиції, передбачає погодження та врахування пропозицій і зауважень всеукраїнських профспілок та їх об’єднань,всеукраїнських об’єднань організацій роботодавців);
  • участь соціальних партнерів у розробленні та громадській експертизі проектів законодавчих актів, державних програм соціально-економічного розвитку тощо (створення тристоронніх робочих і експертних груп, парламентські та громадські слухання, круглі столи);
  • колективні переговори з укладення Генеральної угоди (ГУ), галузевих та територіальних угод;
  • участь у тристоронніх органах (Національна, територіальні та галузеві тристоронні соціально-економічні ради, правління фондів загальнообов’язкового державного соціального страхування).

Національну модель СД доцільно охарактеризувати, виходячи з мети та змісту функціонування, нормативного та інституційного забезпечення, системи комунікацій, системи колективних переговорів та укладання колективних угод, впливу на державну політику, механізмів відповідальності соціальних партнерів за виконання досягнених домовленостей тощо.

Мета та зміст СД

В теорії мета СД відрізняється залежно від його змісту й може значною мірою відрізнятися в різних країнах, а зміст СД на національному рівні, перш за все, визначається реаліями соціально-економічного життя і тому може бути різним залежно від потреб суспільства на різних етапах розвитку, проте часто він повинен реагувати і на термінові події.

Ключовою проблемою розвитку соціального діалогу в Україні, на наш погляд, є відсутність узгодженої усіма зацікавленими учасниками спільної стратегії його розбудови в нових соціально-економічних умовах.

В Законі України «Про соціальний діалог в Україні» зазначено, що метою соціального діалогу є «вироблення та реалізація державної соціальної і економічної політики, регулювання трудових, соціальних, економічних відносин та забезпечення підвищення рівня і якості життя громадян, соціальної стабільності в суспільстві» .

Водночас відсутнє стратегічне планування місії, цілей, результатів та індикаторів їх досягнення на довго-, середньо- та короткострокову перспективу, тобто  своєрідної «дорожньої карти» стратегічного розвитку СД в Україні з урахуванням як внутрішніх, так і зовнішніх факторів (євроінтеграційні прагнення України, реформа децентраліації тощо).

Водночас на міжнародному рівні сформовано ключові загальні тренди щодо ролі та місця соціального діалогу у вирішенні глобальних проблем.

Зокрема, підсумковий документ ООН щодо порядку денного сталого розвитку до 2030 р. закликає стимулювати і заохочувати ефективне партнерство між державними організаціями, між державним і приватним сектором та між організаціями громадянського суспільства, спираючись на досвід і стратегії використання ресурсів партнерів. Міжнародна організація праці наголошує на тому, що соціальне партнерство є одним з найбільш ефективних шляхів забезпечення сталого розвитку, а одним із інструментів його реалізації – соціальний діалог, який має ґрунтуватися як на традиційних (трипартизм), так і нових формах співпраці між урядами, організаціями працівників і роботодавців, між державним, приватними секторами і організаціями громадянського суспільства для максимального підвищення якості життя.

В ідеалі,  СД є формулою досягнення компромісних рішень, які забезпечують соціально-економічну стабільність, динамізм розвитку економіки тощо. В умовах посилення турболентності соціально-трудових відносин та нових викликів, перед якими стоїть українське суспільство (зокрема, реформа децентралізації,  проблематика сталого розвитку тощо), існує нагальна потреба розширення змісту СД, в тому числі через  посилення впливу на економічну політику,  органічного включення екологічної складової тощо.

Як постійний механізм врегулювання трудових і соціально-економічних відносин, він має бути відпрацьований на рівні легітимних партнерів та враховувати позиції та інтереси інших зацікавлених сторін, зокрема незалежних профспілок, підприємницьких  організацій (асоціацій), громадських організацій, експертного середовища, науковців тощо. Цей механізм, серед іншого, сприяє підвищенню прозорості процесу прийняття рішень, врахуванню пропозицій як репрезентативних учасників, так і інших зацікавлених сторін, особливо зараз, в умовах реалізації реформи децентралізації, коли виникає дефіцит репрезентативних учасників на територіальному рівні.

Дедалі більше актуалізується питання про поетапний перехід до більш широкого формату СД. Даний варіант реформування соціального діалогу передбачає залучення до нього не лише соціальних партнерів, а й інших ІГС. Проте участь інших сторін у жодному разі не повинна розглядатися як можливість втручатися в прямі питання переговорів, що належать до прерогативи роботодавців і працівників. Залучення громадських організацій має відбуватися через надання їм можливості участі в діяльності тристоронніх органів з правом дорадчого голосу.

Для того щоб СД був стійким потрібно також, з одного боку, забезпечити достатньо широке поле колективних переговорів з тим, аби соціальні норми не вироблялися майже виключно через закони чи нормативні акти.

З іншого боку, потрібні такі учасники, представництво яких не може заперечуватися тими, від імені кого вони ведуть переговори і на кого поширюватимуться укладені угоди, незалежно від того чи є вони членами профспілки чи організації роботодавців.

Це забезпечить баланс інтересів між різними сегментами економіки (великий, середній, малий бізнес) та посилить роль середнього та малого бізнесу у розвитку економіки країни.

Слід зазначити, що СД потенційно виграє, якщо адаптує альтернативні незаангажовані оцінки, які визрівають всередині експертного середовища. Так, цінними є прогнозні,  аналітичні документи, юридичні експертизи нормативно-правових актів у відповідній сфері, запропоновані практичні рішення й пропозиції тощо. Така процедура підвищила би  легітимність СД в суспільстві.

Шляхом більш широкого та неформалізованого залучення соціальних партнерів (як репрезентативних, так і неформальних) до підготовки рішень підвищиться якість формування та реалізації державної політики. Уряд отримує більше інформації і більш широке коло можливих політичних рішень (інформаційне розмаїття). Він більше дізнається про потреби та інтереси організацій працівників і роботодавців (підприємців), ІГС та потенційний вплив своїх політичних рішень і, таким чином, з більшою ймовірністю враховує зазначені потреби й інтереси в процесі прийняття рішень.

Спираючись на викладене, пропонуємо таке бачення довгострокової мети СД: збалансування інтересів зацікавлених сторін у форматі «Економічна ефективність (інноваційний розвиток економіки) –– соціальна справедливість (адекватні соціальні стандарти та розвиток людського капіталу) – техногенно-екологічна безпека (стимулювання до запровадження природоохоронних, енерго- та ресурсозберігаючих технологій» (більш детально про стратегічні напрямки модернізації соціального діалогу в Україні йдеться у документі «Дорожня карта: «Стратегія модернізації соціального діалогу» [ дорожня карта, 2017]).

Водночас, це потребуватиме досягнення ще двох ключових балансів.

Перше, це збалансування соціальної відповідальності соціальних партнерів (бізнесу та найманих працівників) з їх впливом на прийняття рішень щодо державної соціально-трудової, соціально-економічної та екологічної політики.

Вимагаючи від соціальних партнерів, насамперед від представників бізнесу, бути соціально відповідальними, суспільство повинно делегувати бізнесу на законодавчо-регуляторному рівні та в межах трипартизму право та можливість реально (маючи відповідні повноваження, інструменти, інституційну базу) впливати на урядові рішення щодо формування регуляторно-податкової, фінансово-інвестиційної, соціально-трудової та соціально-економічної політики.

Причому інститути такого впливу мають бути суттєво реформовані. Адже на сьогодні реальний вплив на політику органів виконавчої влади має виключно великий бізнес, а такі інституції, як громадські об’єднання малого та середнього бізнесу, часто суто формально присутні в діалозі з владою.

Друге, це баланс «інтересів представницьких організацій роботодавців та найманих працівників (з урахуванням соціально-економічної ролі кожного в залежності від сегменту бізнесу (великий – середній – малий) з відповідним представництвом інтересів в системі СД)». На сьогодні вплив різних сегментів бізнесу на державну політику є вкрай розбалансований. Якщо великий бізнес вирішує свої проблеми кулуарно, то малий та середній бізнеси, які в цивілізованих країнах є основою економічного зростання, соціальної відповідальності, зайнятості, а, отже, і сталого розвитку, по суті, позбавлені реальних важелів впливу на соціально-економічну політику держави, зокрема і на національному рівні.

Безумовно, досягнення таких балансів є довготривалим процесом, який потребує як законодавчих, інституційних, так і змін у цінностях і світогляді не лише соціальних партнерів, а й політичного істеблішменту країни та суспільства в цілому. Саме тому визначення середньострокових пріоритетів СД є вкрай необхідним.

Середньострокові цілі

  1. Трансформація інституту СД в Україні з урахуванням досвіду країн Європи та виконання положень угоди Україна – ЄС.

Євроінтеграційний вектор українських реформ потребує реалістичної та науково-обґрунтованої імплементації кращих практик країн ЄС в царині СД.

  1. Посилення впливу бізнесу (сторони роботодавців), профспілок та інститутів громадянського суспільства на державну політику в соціальній, економічній та екологічній сферах через посилення синергії СД та міжсекторального партнерства в Україні.

Сталий розвиток можливий в суспільстві, в якому її громадяни мають гідні умови життя та праці, а бізнес має чіткі та прозорі правила гри, що дозволяє планувати його розвиток на довгострокову перспективу, прозоро сплачувати податки, мати доступ до інвестиційних та кредитних ресурсів, бути соціально відповідальним та екологічно безпечним.

Чинні механізми участі соціальних партнерів в Україні, зокрема бізнесу, у розробці та реалізації політик є достатньо формальним. Це обумовлено не відповідністю ратифікованим міжнародним угодам законодавчого врегулювання формування інституцій СД та представницьких органів соціальних партнерів на національному рівні, а також діяльності інститутів громадянського суспільства та громадських рад при органах влади, що призводить до профанації їх роботи.

  1. Створення мотиваційних засад для ефективної самоорганізації та формування соціально відповідальних сторін СД.

Чинне нормативне та інституційне «поле» СД, по суті, не мотивує ані роботодавців, ані організації, що захищають права  найманих працівників відповідально ставитись до виконання взятих на себе зобов’язань. Відсутні реальні санкції за невиконання угод на національному, регіональному та галузевому рівнях.

Ще однією проблемою, яка не сприяє зростанню авторитету СД, є дефіцит реальної («здолу догори») самоорганізації, тобто самоорганізації соціально активних громадян (підприємців, найманих працівників тощо).

Подібна модель самоорганізації вимагає наявності реально функціонуючих інституцій, які забезпечують можливості для реалізації прав та інтересів її учасників. Самоорганізація громадянського сектору часто спрямовується за принципом «згори донизу». Такі інституції контролюються «зверху» ініціаторами їх утворення з єдиною метою – відстоювати інтереси «господарів».

  1. Формування позитивного «соціального капіталу» в середовищі СД.

Однією з ключових проблем недостатньої результативності СД є низький рівень взаємної довіри сторін та комунікацій між соціальними партнерами.

Існує нагальна потреба у забезпеченні генерування об`єктивної  інформації про стан СД, забезпечення відповідальності урядової сторони за ефективний доступ соціальних партнерів до інформації, що є предметом СД. Недостатнім є рівень участі незалежних експертів які користуються загальною достатньою довірою сторін в переговорному процесі.

  1. Удосконалення інституційної спроможності та нормативно-правового забезпечення СД, створення умов для ефективного дотримання ратифікованих Україною конвенцій МОП та інших міжнародних документів.

Підсумком таких трансформацій мають стати системні зміни чинного законодавства, що регулює сферу СД (Закон України «Про соціальний діалог в Україні», «Про організації роботодавців, їх об’єднання, права і гарантії їх діяльності», «Про профспілки, їх права та гарантії діяльності», «Про колективні переговори та угоди» тощо) [ дорожня карта 2017, стаття «Р»].

Законодавче забезпечення соціального діалогу

В Україні правове регулювання соціального діалогу розпочалося з виданням Указу Президента України від 29.12.2005 р. «Про розвиток соціального діалогу в Україні», метою якого визначалось підвищення ролі професійних спілок і організацій роботодавців та їх об’єднань у формуванні економічної та соціальної політики держави, подальшого розвитку соціального діалогу як одного з головних чинників забезпечення соціальної стабільності, розвитку громадянського суспільства, запобігання суспільним конфліктам.

Сьогодні Законодавство України про СД базується на Конституції України, Кодексі законів про працю України і складається із законів України:

  • Закон України «Про соціальний діалог в Україні»;
  • Закон України «Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності»;
  • Закон України «Про організації роботодавців, їх об’єднання, права і гарантії їх діяльності»;
  • Закон України «Про колективні договори і угоди»;
  • Закон України «Про порядок вирішення колективних трудових спорів (конфліктів)»;
  • Закон України «Про зайнятість населення»;
  • Закон України «Про охорону праці»;
  • Закон України «Про оплату праці»;
  • та указів Президента України:
  • Указ Президента України від 17.11.1998р. «Про утворення Національної служби посередництва і примирення»;
  • Указ Президента України від 02.04.2011р. «Про Національну тристоронню соціально-економічну раду».

Важливу роль в регулюванні соціального діалогу відіграють Конвенції та Рекомендації МОП, метою якої виступає сприяння реалізації основоположних принципів та прав у сфері праці, забезпечення гідної зайнятості та отримання належної заробітної плати, підвищення ефективності соціального захисту для всіх верств населення, а також зміцнення трипартизму та соціального діалогу. Найважливішими з документів, в яких закладено правову базу соціального діалогу є такі:

  • Конвенція № 87 про свободу асоціації та захист права на організацію;
  • Конвенція № 98 про застосування принципів права на організацію і ведення колективних переговорів;
  • Конвенція № 144 про тристоронні консультації для сприяння застосуванню міжнародних трудових норм та супроводжуюча її Рекомендація № 152 щодо процедури тристоронніх консультацій для сприяння застосуванню міжнародних трудових норм та національним заходам, що стосуються діяльності МОП;
  • Конвенція № 154 про сприяння колективним переговорам;
  • Рекомендація № 91 щодо колективних договорів;
  • Рекомендація № 92 щодо добровільного примирення та арбітражу;
  • Рекомендація № 113 щодо консультацій та співробітництва між державною владою та організаціями підприємців і працівників у галузевому та національному масштабі;
  • Рекомендація № 152 щодо процедури тристоронніх консультацій для сприяння застосуванню міжнародних трудових норм та національним заходам, що стосуються діяльності МОП;
  • Рекомендація № 163 щодо сприяння колективним переговорам.

Тривалий час нормативна база СД не була повністю сформована через відсутність на законодавчому рівні спеціальних норм, які б закріплювали правові основи соціального діалогу. Ці прогалини намагалися усунути прийняттям рамкового Закону України «Про соціальний діалог в Україні» від 23 грудня 2010 року (далі – ЗУСД), що завершило формування чинної моделі соціального діалогу [ ЗУСД].

Однією з ключових новел Закону стало встановлення критеріїв визначення  найбільш репрезентативних організацій профспілок та роботодавців, а також регулювання їх взаємодії. Положення Закону визначають наступні критерії репрезентативності на національному рівні:

–           репрезентативними визнаються об’єднання всеукраїнських профспілок, що налічують не менш як 150 000 членів та             об’єднання всеукраїнських організацій роботодавців, на підприємствах яких працює не менш як 200 000 працівників.

Серед інших критеріїв: наявність у складі профспілки, їх організації та об’єднання організацій роботодавців у більшості адміністративно-територіальних одиниць України, визначених частиною другою статті 133 Конституції України, не менш як три всеукраїнські профспілки та не менш як три всеукраїнські об’єднання організацій роботодавців.

Термін дії свідоцтва про підтвердження репрезентативності становить 5 років. Таким чином кожні 5 років організації повинні перепідтверджувати свій статус репрезентативного об’єднання.

Функції оцінки відповідності критеріям репрезентативності суб’єктів сторін  Законом покладено на Національну службу посередництва та примирення (на національному та галузевому рівнях).

Аналіз нормативного забезпечення соціального діалогу в Україні

Зупинимось на аналізі 2-ох ключових законів, які визначають сучасний стан та характер функціонування моделі СД в Україні, зокрема і можливості комунікацій між соціальними партнерами, та в середині сторін.

Проблема 1. Восьмирічний період впровадження Закону України «Про соціальний діалог в Україні» засвідчив низку суперечностей та недоліків, які не сприяють формуванню та розвитку соціальної солідарності, посилення взаємної довіри, реалізації принципів відкритості і прозорості проведення соціального діалогу в Україні. СД не став дієвою і невід’ємною складовою політичної системи суспільства. Діяльність соціальних партнерів у межах діалогу має переважно формальний характер.

Визначені критерії репрезентативності фактично стають на заваді розвиткові новостворених профспілкових організацій та організацій роботодавців, їх участі в соціальному діалозі та колективних переговорах, звужують коло його учасників. Значний сегмент підприємств середнього і малого бізнесу залишається поза соціальним діалогом й без реальних важелів впливу, принаймні у форматі, визначеному цим Законом. Так званий репрезентативний статус отримують головним чином «старі» профспілки, а, з іншого боку, новоствореним незалежним профспілкам створюються додаткові бар’єри для повноцінної участі в СД [аналіт доповідь 2017].

Найбільш гостра критика в процесі прийняття Закону стосувалася, тому що в ньому не були враховані зауваження МОП, викладені у Меморандумі щодо невідповідності окремих положень міжнародним зобов’язанням України. Так у Меморандумі, серед іншого, наголошувалося на наступному: «Статті 5 та 6 законопроекту визначають критерії репрезентативності,  які поодинці або разом можуть завадити новим та зростаючим організаціям брати участь у соціальному діалозі та колективних переговорах» [Меморандум  ].

Проблема 2. Прийняття Закону України «Про організації роботодавців, їх об’єднання, права і гарантії їх діяльності» [ЗУОР] суттєво погіршило стан і перспективи подальшого розвитку соціального діалогу в Україні та порушує принцип інклюзивності, зокрема щодо участі роботодавців на національному рівні СД. Значна частина всеукраїнських об`єднань підприємців та роботодавців витіснені з правового поля соціального діалогу. Зокрема, одним із трьох підписантів від сторони роботодавців Генеральної угоди між КМУ, всеукраїнськими об’єднаннями організацій роботодавців і підприємців та всеукраїнськими профспілками і профоб’єднаннями на 2007- 2009 роки була Спілка орендарів і підприємців України (СОПУ), яка, окрім того, представляла інтереси ще 4-ох всеукраїнських об`єднань підприємців. Наразі члени СОПУ позбавлені можливості відстоювати свої права та інтереси в соціальному діалозі.

Необхідність правового врегулювання процесів формування сторони роботодавців через прийняття відповідного Закону було знівельовано закладеними в ньому порушеннями норм міжнародного права.

В огляді доповідей країн-членів МОП, що ратифікували конвенцію № 87 “Про свободу асоціацій і захисту права на організації” про виконання цієї конвенції, Комітет експертів МОП виділив умови вільної реалізації права робітників і підприємців створювати організації і вступати в них, як наприклад:

  • відсутність будь-яких обмежень кола осіб, що мають право на об’єднання;
  • відсутність попереднього дозволу на створення організацій.

Перший принцип передбачає те, що не робиться ніяких відмінностей між тими, хто має право на об’єднання, тому що це право застосовується до всіх категорій роботодавців.

Другий принцип полягає у відсутності необхідності попереднього дозволу на створення організації; держава може передбачити тільки визначені формальності для забезпечення нормальної діяльності організації, за умови, що ці вимоги не применшують гарантій, передбачених МОП.

Окремі положення Закону України “Про організації роботодавців, їх права та гарантії їх діяльності”, зокрема Стаття 4, не відповідають міжнародним стандартам і обмежують права об’єднань підприємців, члени яких є роботодавцями [Скарга в МОП, «Р», грудень 2003 р. ].

Проблема 3. Мотивація сторін до самоорганізації та участі у соціальному діалозі.

Не в останню чергу завдяки зазначеним вище нормативним актам спостерігається погіршення стану самоорганізації роботодавців та їх мотивації щодо участі в СД.

Представництво інтересів малого, середнього та великого бізнесу в органах соціального діалогу від сторони є непропорційним. Аналіз складу СПО роботодавців починаючи з 2007 року характеризується домінуванням великого бізнесу, тоді як малий бізнес практично позбавлений представництва на національному рівні соціального діалогу.  В угодах про утворення СПО від 15.12.2011р. та від 24.02.2017 р. окремих квот для представництва малого та середнього бізнесу передбачено не було [ ж-л «Р»].

Спостерігається високий рівень конфліктності між ключовими гравцями в середині сторони роботодавців. На момент підписання нової Угоди про створення СПО в лютому 2017 року, репрезентативними для ведення соціального діалогу на національному рівні були: – Федерація роботодавців України (ФРУ), Об`єднання організацій роботодавців України (ООРУ), Конфедерація роботодавців України (КРУ). В результаті внутрішніх конфліктів третє репрезентативне об’єднання організацій роботодавців на національному рівні – КРУ – не увійшло до складу нового СПО сторони роботодавців. КРУ заявляє, що підписання Угоди про створення СПО роботодавців 24 лютого 2017 року є грубим порушенням законодавства України про соціальний діалог, а новоутворене СПО роботодавців є альтернативною організацією, а не правонаступником СПО роботодавців, створеного в 2011 році [Аналітика, 2017] .

Спостерігається зменшення довіри до сторони роботодавців в цілому; скорочення кількості роботодавців, які делегують свої повноваження всеукраїнським об`єднанням організацій роботодавців, які формують СПО роботодавців (за неофіційними даними у 2010 році СПО роботодавців, до якого входили ФРУ, КРУ і Всеукраїнська асоціація роботодавців, представляли інтереси роботодавців, на підприємствах працювало понад 8 млн. найманих працівників; станом на серпень 2017 р. СПО роботодавців представляє інтереси роботодавців, на підприємствах яких працює лише близько 5,3 млн. найманих працівників, що становить менше половини офіційно зайнятих осіб). Спостерігається негативна динаміка охоплення роботодавців в соціальному діалозі.

Аналогічну тенденцію можна прослідкувати і в кількості членів профспілок. Триває їх стрімке зменшення. Найбільше профспілкове об’єднання України – Федерація профспілок України (ФПУ), яка на початку 90-х років представляла за різними даними від 85% до 95 % усіх організованих у профспілки працівників в Україні за період з 1992 по 2017 рік втратила 77% членів. Кількість скоротилась з 26 млн. (початок 90-х рр.) до 14,4 млн. (початок 2000-х.рр.) , згодом до 8,5 млн. осіб (2011р.). У 2017 році ФПУ декларує вже 6,02 млн. членів, що становить приблизно 38% зайнятого населення .

При визначенні співвідношення кількості членів всіх репрезентативних профспілок (7 183 640 членів) до кількості офіційно зайнятого населення (15 885 800 осіб)  відсоток представництва складає лише 45% офіційно зайнятого населення [аналітична доповідь, 2017].

Проблема 4. Організація СД на національному рівні.

У ст. 8 Закону визначено форми здійснення СД: обмін інформацією, консультації, узгоджувальні процедури, колективні переговори з укладення колективних договорів і угод. Проте Закон, декларуючи обов’язковість надання інформації сторонам, не дає відповіді на питання: чим забезпечується виконання цього положення? Які його терміни та  яка відповідальність наступає у разі його невиконання? Щодо консультацій,  то тут слід звернути увагу на те, що припис про зобов’язання до участі в їх проведенні не супроводжується визначенням терміну його (припису) виконання та відповідальності у разі невиконання .

Викликають критичні зауваження деякі норми щодо порядку створення та складу Національної тристоронньої соціально-економічної ради (далі – НТСЕР ) прописані у ст. 11 Закону. Перша з них: «Національна тристороння соціально-економічна рада– постійно діючий орган, що утворюється Президентом України для ведення соціального діалогу». Проте таке положення не відповідає нормам ст. 85, 92 і 106 Конституції України, якими визначені повноваження Верховної Ради України та Президента України.

Крім того , зазначене положення не узгоджується з нормою частини другої ст . 9 Закону щодо утворення органів соціального діалогу (до яких відноситься НТСЕРа) за спільним рішенням сторін соціального діалогу відповідного рівня, за ініціативою будь-якої сторони [НІСД].

Проблема 5. Законодавче закріплення критеріїв репрезентативності сторін.

Сучасний стан та проблеми розвитку сторони роботодавців на національному рівні можна охарактеризувати як монополізація представлення інтересів бізнесу на національному рівні.

Довідково: станом на 1.01.2018 р. визнані репрезентативними та отримали свідоцтва 3 всеукраїнських та 26 галузевих об`єднань організацій роботодавців, які мають право на участь в колективних переговорах з укладення галузевих угод, членство в галузевих органах соціального діалогу; 6 всеукраїнських та 71 галузеве об`єднання профспілок, які мають право на участь в колективних переговорах з укладення галузевих угод, членство в галузевих органах соціального діалогу.

Причинами цього є невідповідні умовам економічної ситуації в країні та розвитку сторони роботодавців критерії репрезентативності, визначені в ЗУСД. Експерти наголошують на низці «слабких місць» чинного підходу.

По-перше, він суперечить засадничим принципам Конвенції МОП №98 «Про застосування принципів права на організацію і на ведення колективних переговорів» в частині свободи діяльності організацій роботодавців , обмежуючи значну частину організацій роботодавців, підприємців, промисловців в їх правах, залишивши за межами СД значну кількість організацій, що використовують найману робочу силу.

Нерепрезентативні організації роботодавців фактично обмежені у праві бути учасниками колективних договорів та угод, брати участь у СД, вступати у міжнародні зв’язки з іншими організаціями роботодавців, а новостворені організації роботодавців позбавлені права безпосередньо бути учасником СД.

Результатом є фактична монополізація права представляти інтереси бізнесу на національному рівні в інтересах кількох існуючих на сьогодні всеукраїнських об’єднань організацій роботодавців [ СОПУ, ж «Р» ].

Дані критерії вже давно піддані серйозній критиці з боку експертів  за необґрунтованість і невідповідність стану, самоорганізаційним процесам об’єднань роботодавців та інституалізації сторони роботодавців у цілому.

Внаслідок цього, за період, відколи були введені дані критерії, кількість всеукраїнських об`єднань організацій роботодавців зменшилась (за відповідними критеріями не змогла довести свою репрезентативність Всеукраїнська асоціація роботодавців, яка була підписантом угоди про утворення СПО роботодавців в 2009 році); чинні критерії репрезентативності позбавляють «нерепрезентативні» організації роботодавців можливості бути учасниками колективних договорів та угод, приймати участь у СД, вступати у міжнародні зв’язки з іншими організаціями роботодавців.

По-друге, в умовах економічної кризи та несприятливих умов для розвитку малого та середнього бізнесу чинні критерії підтвердження репрезентативності на національному рівні є надто обтяжливими. Даний підхід  не лише  сприяє самоорганізації підприємців, створенню нових об`єднань організацій роботодавців малого та середнього бізнесу, а й призводить до скорочення кількості вже існуючих «репрезентативних» об`єднань.

Головна проблема в сфері соціального діалогу не в репрезентативності як такій. Безумовно, необхідний певний відсів організацій, які не мають «інституційної спроможності» та членських структур. Проблема в жорсткості та «вибірковості» такого відсіву, прагненні окремими об`єднаннями роботодавців та профспілок монополізувати свій вплив у стороні. Визначена концепція репрезентативності є застарілою та не враховує специфіку функціонування бізнесу в умовах сучасного суспільства.

При формуванні критеріїв репрезентативності має бути забезпечений баланс «великий бізнес (роботодавці та представники працівників) – середній бізнес – малий бізнес (з урахуванням економічної та соціальної ролі кожного із сегментів з відповідним представництвом інтересів кожного сегменту в рамках соціального діалогу)». На сьогодні вплив різних сегментів бізнесу на державну політику є суттєво розбалансований. Якщо великий бізнес вирішує свої проблеми кулуарно, то малий та середній бізнеси, які в цивілізованих країнах є основою економічного зростання, соціальної відповідальності, зайнятості, а, отже, і сталого розвитку, по-суті позбавлені реальних важелів (окрім протестів) впливу, в т.ч. і на національному рівні СД [стаття в «Р»].

Окрім того в Україні існує практика, коли організації (об`єднання) роботодавців можуть бути одночасно членами кількох інших об`єднань роботодавців, що суттєво спотворює реальну репрезентативність сторони роботодавців як на національному, так і на територіальному рівнях.

Територіальний рівень (з урахуванням децентралізації)

Існують певні застороги щодо чинного законодавства в контексті розвитку СД на територіальному рівні, при здійсненні СД в об’єднаних територіальних громадах [Комітет ВРУ 2018, СПО об’єднань профспілок].

  1. Чинне законодавство на сьогодні не дозволяє профспілкам та організаціям роботодавців, їх об’єднанням, в повному обсязі реалізувати свої права та статутні завдання на територіальному рівні. Це зумовлено, зокрема, фактичною неможливістю підтвердження репрезентативності об’єднань профспілок і роботодавців на територіальному рівні.
  2. Недостатня самоорганізація сторін СД, передусім сторони роботодавців, на рівні громад, що спричинено невмотивованістю місцевого бізнесу до активної участі у соціальному діалозі (в умовах чинної моделі).
  3. На рівні районів та міст обласного значення не співпадає структура профспілок та організацій роботодавців. Сторона профспілок представляє в основному працівників бюджетних організацій (освіта, медицина, культура, держслужба), сторона роботодавців – виробничу сферу; це суттєво ускладнює дієве функціонування органів СД в контексті реального впливу на місцеву політику, на укладення колективних угод тощо.

З огляду на це, профспілки і роботодавці відчувають значний «дефіцит» соціальних партнерів на територіальному  рівні.

Так за даними відділення Національної служби  посередництва і примирення в  Миколаївській  області  в період 2011-2017  років відділення  визнало репрезентативними 18 обласних об’єднань профспілок і лише 1 організацію роботодавців. Станом на 20.06.2017 року в Полтавській області на територіальному рівні визнано репрезентативними 2 організації роботодавців та 17 профспілок [аналітична доповідь, Рой].

  1. Недостатність реальних повноважень та ресурсів, дефіцит професійних кадрів у рамках переговорного процесу спричиняє пасивність функціонування органів соціального діалогу на територіальному рівні, хоча можна відзначити певні винятки (Сумська, Миколаївська обл.).
  2. Профспілкова сторона також констатує непоодинокі факти втручання керівництва громад у діяльність профспілкових організацій та намагання уникнути впливу профспілок на прийняття рішень при розгляді питань соціально-економічного розвитку і захисту прав працівників.

Інституційне забезпечення СД в Україні

Ключовими інституціями СД в Україні, діяльність яких визначає його основі засади та принципи реалізації, виступають:

  • Національна тристороння соціально-економічна рада (НТСЕР).
  • територіальні та галузеві тристоронні соціально-економічні ради (ТТСЕР).
  • Національна служба посередництва і примирення;
  • В межах функціонування сторін утворено та функціонують:
  • На національному рівні:
  • Спільний представницький орган всеукраїнських об’єднань профспілок;
  • Спільний представницький орган сторони роботодавців.
    • Національна тристороння соціально-економічна рада (НТСЕР).

До  прийняття ЗУСД, Національна та регіональні ради функціонували відповідно до  Указу Президента України від 29 грудня 2005 р. № 1871 «Про розвиток соціального діалогу в Україні».

НТСЕР була створена «…з метою підвищення ролі професійних спілок і організацій роботодавців та їх об’єднань у формуванні економічної та соціальної політики держави, подальшого розвитку СД як одного з головних чинників забезпечення соціальної стабільності, розвитку громадянського суспільства, запобігання суспільним конфліктам…» [НІ, 2012], як консультативно-дорадчий орган Президента України. Цим же Указом затверджено Положення про Раду, в якому визначено основні завдання, функції та права.

ЗУСД передбачає зміну статусу, складу НТСЕР та розширення повноважень і функцій

До основних завдань НТСЕР [стаття 12 ЗУСД] належать: 1) вироблення консолідованої позиції сторін СД щодо стратегії економічного і соціального розвитку України та шляхів вирішення існуючих проблем у цій сфері; 2) підготовка та надання узгоджених рекомендацій і пропозицій Президентові України, Верховній Раді України та Кабінету Міністрів України з питань формування і реалізації державної економічної та соціальної політики, регулювання трудових, економічних, соціальних відносин».

Цим визначено широкий спектр питань економічного і соціального розвитку країни, розгляд яких належить до компетенції НТСЕР і з яких пропозиції і рекомендації надаються Президентові України, Парламенту і Уряду. Тобто, тристороннім партнерам практично надається можливість залучатися до розроблення стратегій, законопроектів, подавати пропозиції щодо необхідності врегулювання проблем шляхом прийняття рішень вищими органами державної влади. Законом також визначено, що НТСЕР виконує дорадчі, консультативні та узгоджувальні функції. НТСЕР надає рекомендації і пропозиції сторін соціального діалогу щодо формування і реалізації державної економічної та соціальної політики, регулювання трудових, економічних, соціальних відносин. Окрім цього передбачено надання пропозицій і рекомендацій з інших питань, які сторони вважають значущими для забезпечення конституційних прав і гарантій громадян,  суспільної злагоди, соціально-економічного розвитку держави.

Важливим є визначення основних питань, що відносяться до компетенції НТСЕР, таких як формування Державного бюджету, визначення державних соціальних стандартів, ратифікація Україною конвенцій МОП, міждержавних угод та актів ЄС, створення сприятливих умов для функціонування суб’єктів господарювання та громадських організацій. Це передбачає обов’язковість погодження зазначених питань державними органами влади з НТСЕР.

Стосовно «проектів законодавчих та інших нормативно-правових актів з питань соціальної та економічної політики і трудових відносин, державних програм економічного та соціального розвитку, інших державних цільових програм» – в кожному конкретному випадку Радою може бути прийнято рішення, на якій стадії підготовки законодавчих актів залучатися до процесу.

  • Територіальні тристоронні соціально-економічні ради (ТТСЕР)

Функції та права територіальної тристоронньої соціально-економічної ради визначені статтею 18 ЗУСД: «Територіальна рада здійснює дорадчі, консультативні та узгоджувальні функції шляхом вироблення пропозицій і рекомендацій з урахуванням інтересів сторін соціального діалогу щодо: проектів територіальних програм економічного та соціального розвитку; формування місцевого бюджету на відповідний рік; нормативно-правових актів, що приймаються органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування та стосуються регулювання економічних і соціально-трудових відносин суб’єктів соціального діалогу відповідної адміністративно-територіальної одиниці; оплати праці, забезпечення гідних умов праці на підприємствах, в установах і організаціях, розташованих на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці; створення сприятливого середовища для ефективної діяльності підприємств, професійних спілок та організацій роботодавців, що діють на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці; інших питань, що належать до компетенції ТТСЕР, які сторони вважають значущими.»

Таким чином, до компетенції ТТСЕР віднесено погодження та участь у прийнятті головних програмних документів щодо економічного і соціального розвитку регіону.

Окрім цього, ЗУСД визначено, що «пропозиції з питань, що потребують врегулювання на національному рівні, подаються на розгляд НТСЕР». Це відноситься до пропозицій стосовно законопроектів, актів Президента України та Кабінету Міністрів України.

Законом також передбачено (частина шоста статті 17), що крім ЗУСД діяльність територіальної ради унормовується положенням, яке затверджується відповідними органами влади за поданням сторін на основі типового положення, що затверджується Національною радою.

Водночас, права, якими відповідно до Закону наділена  ТТСЕР (частина третя статті 18), а саме: звертатися до місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування з пропозиціями, схваленими рішенням територіальної ради; делегувати своїх представників для участі в обговоренні органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, професійними спілками та організаціями роботодавців питань соціальної та економічної політики; запрошувати до участі у засіданнях територіальної ради представників районів і міст відповідної адміністративно-територіальної одиниці; одержувати від органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, професійних спілок, організацій роботодавців, підприємств, установ, організацій інформацію, необхідну для виконання покладених на неї завдань, –забезпечують можливість виконання покладених  основних завдань і функцій та реалізацію прийнятих рішень [НІ 2018]

Формування складу ТТСЕР здійснюється відповідно до статті 9 ЗУСД, а делегують своїх представників до ради визнані репрезентативними на регіональному рівні профспілки та організації роботодавців. Відповідна норма передбачена у Типового положення про ТТСЕР, яке розроблено Національною радою і направлено для розгляду і внесення пропозицій на місця.

Станом на 13.10.2017 року в Україні діють Національна тристороння соціально-економічна рада;5 галузевих рад; 23 територіальні тристоронні соціально-економічні ради.

  • Національна служба посередництва та примирення (НСПП)

Національна  служба  посередництва і примирення (далі – НСПП) є постійно діючим державним органом для сприяння врегулюванню колективних трудових спорів (конфліктів).

Основними завданнями НСПП є: сприяння взаємодії сторін соціально-трудових відносин у процесі врегулювання колективних трудових спорів (конфліктів), що виникли між ними; прогнозування виникнення колективних трудових спорів (конфліктів) та сприяння своєчасному їх вирішенню; здійснення посередництва і примирення під час вирішення колективних трудових спорів (конфліктів); забезпечення здійснення СД, вироблення узгоджених пропозицій щодо розвитку соціально-економічних та трудових  відносин в Україні; здійснення заходів із запобігання виникненню колективних трудових спорів (конфліктів); підвищення рівня правової культури учасників соціально-трудових відносин.

Окрім того, відповідно до ЗУСД (стаття __) НСПП наділена повноваженням здійснювати перевірку відповідності репрезентативності суб`єктів сторін соціального діалогу.

  • Спільні представницькі органи (СПО) сторін

СПО профспілок

Сторона профспілок як учасник СД на національному рівні представлена Спільним представницьким органом репрезентативних всеукраїнських об’єднань профспілок на національному рівні (СПО об’єднань профспілок).

СПО об’єднань профспілок створено відповідно до Закону України «Про колективні договори та угоди», який визначає, що за наявності на національному рівні кількох репрезентативних суб’єктів профспілкової сторони для ведення переговорів і укладення Генугоди, вони повинні сформувати спільний представницький орган . З вищевикладеного випливає, що СПО об’єднань профспілок може бути представницьким органом профспілкової сторони СД у взаємовідносинах із стороною органів виконавчої влади та стороною роботодавців при реалізації лише однієї з форм СД: проведення колективних переговорів з укладання Генугоди .

Законом визначено, що членами СПО об’єднань профспілок можуть бути лише репрезентативні всеукраїнські об’єднання профспілок. Участь в СПО об’єднань профспілок репрезентативних організацій є законодавчо визнаним правом на підставі статусу репрезентативності, який підтверджено НСПП. За аналогією вихід зі складу СПО об’єднань профспілок відбувається у випадку завершення терміну дії Свідоцтва про репрезентативність (5 років) або у випадку такого рішення, прийнятого самою організацією, яка бажає вийти зі складу СПО об’єднань профспілок.

До складу СПО об’єднань профспілок входить 5 з 6 репрезентативних об’єднань всеукраїнських профспілок:

  • –           Федерація профспілок України
  • –           Федерація профспілок транспортників України
  • –           Об’єднання всеукраїнських профспілок і профоб’єднань «Єдність»
  • –           Об’єднання всеукраїнських автономних профспілок
  • –           Конфедерація вільних профспілок України.

В своїй діяльності СПО об’єднань профспілок керується Законом України «Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності», Законом України «Про соціальний діалог в Україні», Законом України «Про колективні договори та угоди», Конвенціями МОП № 98,144,154, Угодою про створення СПО об’єднань профспілок (Угода) та Положення про СПО об’єднань профспілок (Положення).

  • СПО роботодавців

Сторона роботодавців як учасник СД на національному рівні представлена Спільним представницьким органом сторони роботодавців на національному рівні (далі – СПО роботодавців).

СПО роботодавців – це вищий представницький орган всеукраїнських об’єднань організацій роботодавців на національному рівні, утворений 7 липня 2009 року. Основне завдання – представляти консолідовану думку українського бізнесу під час реалізації державної політики у соціально-трудовій та економічній сферах.

На відміну від СПО об’єднань профспілок, повноваження та сфера компетенції СПО роботодавців є ширшими та чітко прописаними в Законі України «Про організації роботодавців, їх об’єднання, права і гарантії їх діяльності» . Закон також регулює питання взаємодії організацій роботодавців, їх об’єднань та організацій підприємців, надаючи можливість ширшого представлення інтересів  у СД та підписання додаткових угод для налагодження співпраці.

24 лютого 2017 року більшістю репрезентативних всеукраїнських об’єднань організацій роботодавців на національному рівні підписано Угоду про утворення нового СПО роботодавців. В Угоді зазначається, що утворений 24 лютого 2017 року СПО є правонаступником Спільного представницького органу сторони роботодавців на національному рівні, утвореного на зібранні повноважних представників об’єднань організацій роботодавців 15 грудня 2011 року.

До складу СПО роботодавців увійшло 2 з 3 репрезентативних об’єднань організацій роботодавців: Федерація роботодавців України, Об’єднання організацій роботодавців України. Всеукраїнські об`єднання організацій роботодавців, що визнані згідно із законом репрезентативними на національному рівні, мають право приєднатись до цієї Угоди. Станом на кінець 2018 р. року репрезентативними на національному рівні є ФРУ, ООРУ та КРУ

Організації роботодавців та їх об’єднання, що не відповідають критеріям репрезентативності, можуть надавати повноваження репрезентативним організаціям та об’єднанням відповідного рівня для представлення своїх інтересів або вносити на розгляд відповідних органів СД свої пропозиції. Ці пропозиції є обов’язковими для розгляду сторонами під час формування узгодженої позиції та прийняття рішень.

Аналіз практики інституційного забезпечення

Проблема 1. Законодавчі колізії функціонування НТСЕР, дотримання регламенту та положень його функціонування.

Законодавство України визначає, що НТСЕР утворюється Президентом України для ведення СД. Однак, дане положення щодо порядку створення НТСЕР не відповідає нормам ст. 85, 92 і 106 Конституції України, якими визначені повноваження Верховної Ради України та Президента України. Зазначене положення також суперечить і з нормою щодо утворення органів СД (до яких відноситься НТСЕР), прописаною в тому ж самому законі, яка вказує, що НТСЕР створюється за спільним рішенням сторін СД відповідного рівня, за ініціативою будь – якої сторони [ Аналітика 2017 ].

До участі в діяльності НТСЕР долучаються профспілки та організації роботодавців, які отримали репрезентативність. В результаті цього не узгодженим залишається питання строків повноважень членів НТСЕР. Закон визначає строк повноважень членів НТСЕР 6 років. В той же час організації отримують свідоцтво про відповідність критеріям репрезентативності, термін дії якого становить лише 5 років. Не врегульоване питання ротації членів НТСЕР: чи повинен персональний склад членів НТСЕР повністю оновлюватися кожні 6 років чи одні і ті ж особи можуть входити до складу НТСЕР кілька термінів поспіль?

Значна кількість питань стосується визначення персонального складу учасників НТСЕР від кожної із сторін СД. Персональний склад учасників визначається кожною із сторін самостійно. Як показує практика, через наявність бюрократичного апарату та складності процедури наявні випадки коли репрезентативні організації тривалий час не включаються до складу НТСЕР [Аналітика, 2017  ].

Відсутність механізмів контролю за дотриманням законодавства призводить до невиконання органами влади та членами НТСЕР норм та положень законодавства, що регулює його діяльність як органу соціального діалогу. Можна навести два факти в підтвердження даної тези: Голова НТСЕР призначається Президентом України із членів НТСЕР терміном на один рік.. В той же час на офіційному сайті НТСЕР станом на 19 липня 2017 року вказано, що діючий Голова НТСЕР віце-прем’єр-міністр Розенко П.В. призначений на посаду 18.02.2015 р., перебуває націй посаді два роки при визначеному терміні повноважень в один рік.

За весь період діяльності НТСЕР лише в поодиноких випадках її рішення втілювались в Указах Президента України чи постановах КМУ. Наразі СПО сторона роботодавців тимчасово призупинила участь сторони роботодавців в діяльності НТСЕР, оскільки урядова сторона порушує низку регламентних вимог, в тому числі тих, які виписані у законодавстві України і відповідають міжнародним стандартам [ портал «Р»].

Проблема 2. Достатність повноважень НТСЕР відповідно до покладених завдань.

Відповідно до положень частини другої статті 12 Закону,  НТСЕР надає рекомендації і пропозиції сторін СД щодо формування і реалізації державної економічної та соціальної політики, регулювання трудових, економічних, соціальних відносин. Однак, на практиці ці норми не завжди діють, оскільки акти законодавства, які унормовують діяльність державних органів, не містять положень щодо обов’язку погоджувати чи подавати на експертизу НТСЕР проекти рішень, прийняття яких належить до їх компетенції. Для застосування цієї норми необхідно передбачити у процедурі підготовки проектів законодавчих та нормативно-правих актів залучення  НТСЕР. Однак, на даний час такої норми немає.

Натомість, Регламентом КМУ (Глава 2. «Процедура підготовки») передбачено, що «під час підготовки проекту акту КМУ з питань, що стосуються формування та реалізації державної соціальної та економічної політики, регулювання трудових, соціальних, економічних відносин, проект акту в обов’язковому порядку надсилається уповноваженому представнику всеукраїнських профспілок та їх об’єднань й уповноваженому представнику всеукраїнських об’єднань організацій роботодавців».

Законодавець не передбачає «зворотного зв’язку», тобто розгляд обов’язковий, але надання обґрунтованої відповіді щодо врахування чи не врахування рекомендацій Нацради не передбачена.

Хоча центральні органи виконавчої влади, відповідно до ЗУСД, є стороною СД на галузевому рівні, закон про ЦОВВ не містить жодної норми щодо участі у різних формах соціального діалогу (консультації, узгоджувальні процедури тристоронні органи, колективні переговори) [НІ 2012].

Відсутні також норми щодо обов’язковості розгляду пропозицій та рекомендацій, схвалених рішенням  галузевої ради,  органами державної влади та місцевого самоврядування, профспілками і організаціями роботодавців, що діють у галузі.

Проблема 3. Можливість залучення ІГС, незалежних експертів до участі у соціальному діалозі (комунікації).

Регламент НТСЕР мітить пункти, які надають можливість та право залучати громадські організації до участі в СД на національному рівні. Українська практика демонструє недієвість такого механізму. Навіть в разі залучення громадських організацій до діяльності НТСЕР (одиничні випадки), їх пропозиції та рекомендації не вважаються обов’язковими для розгляду, і тим більше для врахування при прийнятті рішень.

Проблема 4. Організаційне забезпечення функціонування.

Організація роботи Національної ради здійснюється відповідно до  статті 13 ЗУСД.

Так, відповідно до Закону і Регламенту засідання НТСЕР повинні проводитися не рідше одного разу на три місяці, однак протягом п’яти років після створення періодичність склала один раз на півроку. Причиною цього було тривале формування урядової сторони у зв’язку із змінами в Уряді, неукомплектованість штату секретаріату, суспільно-політична ситуація в країні.

Засідання Президії також відбуваються з порушенням регламентних норм, порушується і черговість головування у Національній раді [НІ 2018].

Організаційне, інформаційне, методичне та матеріально-технічне забезпечення НТСЕР здійснює Секретаріат, положення про який було затверджено Указом Президента України від 30 травня 2012 р. № 366. Штатний розпис було затверджено у складі 15 працівників зі статусом державного службовця, Указом Президента України від 07.02.2015 р. штатна чисельність була скорочена. Це по суті унеможливлює повноцінне виконання секретаріатом своїх функцій, зокрема в частині забезпечення комунікацій між сторонами.

Територіальний рівень ( в контексті децентралізації).

Законом України «Про місцеві державні адміністрації» врегульовано участь місцевих державних адміністрацій  в соціальному діалозі. Так, статтею 37 Закону («Відносини місцевих державних адміністрацій з об’єднаннями громадян») визначено, що «Місцеві державні адміністрації є стороною соціального діалогу на територіальному рівні, сприяють розвитку соціального діалогу, відповідно до Закону проводять консультації з іншими сторонами соціального діалогу».

Таким чином, законом не передбачено участь МДА в інших формах

СД – узгоджувальних процедурах, колективних переговорах та органах СД – ТТСЕР.  Водночас,  частиною другою цієї статті визначено, що вносити пропозиції на розгляд МДА можуть профспілки та організації роботодавців з питань, що стосуються їх діяльності та мають право брати участь у розгляді внесених пропозицій [НІ 2018].

З прийняттям ЗУСД не відбулося суттєвих змін у діяльності територіальних рад, оскільки законодавцем не змінено порядок створення  рад, визначення кількісного і персонального складу та організацію роботи ради.

Секретаріати, як і до набрання чинності Законом, складаються з трьох осіб, а точніше кожна сторона призначає секретаря із числа працівників апарату (ОДА, відповідні профспілки та організації роботодавців),  на яких покладаються додаткові функції. Як правило, вони не діють, як єдиний секретаріат, а основна робота виконується працівником облдержадміністрації, навіть під час головування сторони роботодавців чи профспілок.

Норма  частини п’ятої статті 17 Закону, якою визначено, що «організаційне та матеріально-технічне забезпечення діяльності територіальної ради здійснюється органами виконавчої влади» на практиці не діє,  оскільки  ніякі додаткові засоби  для забезпечення проведення засідань, підготовки матеріалів працівнику, який додатково до своїх посадових обов’язків здійснює функції секретаря, у більшості випадків не надаються[НІ 2012]. .

Організація роботи територіальних рад різниться в залежності від складу ради (інституціональної спроможності профспілок та організацій роботодавців) і особливо залежить від Голови облдержадміністрації, його обізнаності,розумінні суті і переваг вирішення питань шляхом СД. Зміни в керівництві ОДА суттєво позначаються на роботі рад, як правило в цей період призупиняється їх робота [НІ 2012].

Спостерігається брак організаційних структур профспілок і організацій роботодавців на територіальному рівні, особливо на рівні районів і міст. Особливо гостро ця проблема постала у зв’язку із процесами децентралізації та розбудови територіальних громад. Існує обмежена інституційна спроможність секретаріатів соціально-економічних рад, що не дає можливості цим органам підготувати якісні рекомендації та  здійснювати сталий вплив на процеси прийняття рішень. Кількість міських та районних тристоронніх рад, створення яких напряму не передбачено Законом України «Про соціальний діалог в Україні», але відбувається в рамах взаємодії органів влади та громадянського суспільства на місцевому рівні коливається в діапазоні від повної відсутності до майже повного охоплення всіх районів області.

Найбільша кількість міських та районних тристоронніх рад створена в:

Вінницькій області–31; Запорізькій області–21; Миколаївській області –22; Харківській області–33. В той же час в Полтавській, Дніпропетровській та інших областях такі ради відсутні..

Тристоронні та двосторонні ради на всіх рівнях діють автономно одна від одної. Відсутня координація діяльності існуючих рад як по вертикалі так і по горизонталі. Крім того, на територіальному рівні тристоронні ради від сторони профспілок представляють   в   основному бюджетні  організації (освіта, медицина,  культура,  держслужбовці),  а роботодавців –промисловість.

Інформація та комунікації

Ефективність СД не в останню чергу забезпечується шляхом задоволення інформаційних потреб суб’єктів сторін та залежить від об`єктивності, повноти, плюралістичності (наявності кількох альтернативних джерел), достовірності та точності даних про предмет діалогу.

Обмін інформацією є процесом надання, розповсюдження даних, що містять інформацію з соціально-економічних та трудових питань, є необхідною формою СД, оскільки за його допомогою сторони можуть з’ясувати свої позиції, знайти компроміс, досягнути домовленостей і прийняти спільні рішення з питань економічної і соціальної політики.

Питання обміну інформацією врегульовано не так широко, у багатьох випадках ця форма застосовується у поєднанні з іншими формами як єдине ціле, наприклад, у колективних переговорах з укладення колективних договорів та угод. Порядок обміну інформацією визначається сторонами. Жодна зі сторін не може відмовити в наданні інформації, крім випадків, якщо така інформація відповідно до закону належить до інформації з обмеженим доступом.

Ані в конвенціях МОП, ані в українському законодавстві не прописано чіткий порядок генерування та обміну інформацією між соціальними партнерами.

Пунктом 7 Рекомендацій МОП №163 «Щодо сприяння колективним переговорам» передбачено, що «при потребі належить вживати відповідних до національних умов заходів, щоб сторони мали доступ до інформації, потрібної для компетентного ведення переговорів. З цією метою… державні органи повинні подавати потрібну інформацію про загальне соціально-економічне становище країни і відповідної галузі тією мірою, наскільки розголошення такої інформації не завдає шкоди національним інтересам» .

Відповідно до ст. 8 ЗУСД «обмін інформацією здійснюється з метою з’ясування позицій, досягнення домовленостей, пошуку компромісу і прийняття спільних рішень з питань економічної та соціальної політики. Порядок обміну інформацією визначається сторонами. Жодна із сторін не може відмовити в наданні інформації, крім випадків, якщо така інформація відповідно до закону належить до інформації з обмеженим доступом».

Статтею 10 Закону України «Про колективні переговори та угоди» зазначено, що «сторони колективних переговорів зобов’язані надавати учасникам переговорів всю необхідну інформацію щодо змісту колективного договору, угоди. Учасники переговорів не мають права розголошувати дані, що є державною або комерційною таємницею, і підписують відповідні зобов’язання… Сторони можуть переривати переговори з метою проведення консультацій, експертиз, отримання необхідних даних для вироблення відповідних рішень і пошуку компромісів» .

Таким чином традиційно в рамках обміну інформацією державні органи влади на постійній основі інформують сторони профспілок та роботодавців про стан виплати заробітної плати, ринок праці, відбувається взаємне інформування про хід виконання досягнутих домовленостей, укладених угод тощо.

На роботодавців покладено обов’язок надання інформації на запити профспілок з питань умов праці та оплати праці, а також соціально-економічного розвитку підприємства, установи, організації, їх господарської діяльності.

Профспілки мають право одержувати інформацію з питань праці та соціально-економічного розвитку не лише від роботодавців або їх об’єднань, а й від органів державної влади та місцевого самоврядування, від Державної служби статистики України — статистичні дані з питань праці та соціально-економічних питань, виробничого та невиробничого травматизму, профзахворювань. Ця інформація надається безоплатно.

Вимога законодавця про надання учасникам колективних переговорів необхідної інформації має двосторонній характер, тому вона є обов’язковою до виконання і представниками найманих працівників. Організації роботодавців та їх об’єднання мають право одержувати необхідну інформацію з соціально-економічних питань та питань, пов’язаних з трудовими відносинами, розвитком держави, від органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій.

Цілком логічно, що ключовими даними, які використовуються в рамках обміну інформацією є статистичні показники, котрі характеризують соціально-демографічний стан населення, показники розвитку економіки, зайнятість, ринок праці та безробіття, умови праці на підприємствах, доходи та рівень життя населення. Отже, ключовими джерелами інформації є Держстат України, Мінсоцполітики, Мінекономіки тощо. Проте сторонам СД не забороняється проводити власні дослідження та власну інформацію при проведенні обміну інформацією з партнерами.

Консультації є також формою СД, суть якої полягає у визначенні та зближенні позицій сторін при прийнятті ними рішень. Консультаціями є певний комунікативний процес між сторонами соціального діалогу з питань, що становлять загальний інтерес та не охоплюються процедурою колективних переговорів чи будь-якою іншою процедурою.

Консультації як форма СД мінімально врегульовані законами, які встановлюють засади їх проведення. Сторона-ініціатор направляє іншим сторонам письмову пропозицію із зазначенням предмета консультації та терміну її проведення. Сторони, які одержали таку пропозицію, зобов’язані взяти участь у консультації, спільно погодити порядок і строки її проведення та визначити склад учасників. Консультації почали широко використовуватися сторонами СД в Україні, які в колективних договорах та угодах визначали порядок їх проведення.  Наприклад, Генеральна угода про регулювання основних принципів і норм реалізації соціально-економічної політики і трудових відносин в Україні на 2010-2012 роки містила Додаток 5, присвячений консультаціям. Так, будь-яка її сторона може ініціювати проведення консультацій, які повинні розпочатися протягом п’яти днів після внесення відповідної пропозиції, тривалість самих консультацій не повинна перевищувати чотирнадцяти календарних днів. Проведення консультацій не передбачає ухвалення спільного рішення, остаточні рішення приймаються кожною стороною з урахуванням пропозицій учасників консультацій.

Закон України “Про соціальний діалог в Україні” встановлює ще одну форму СД — узгоджувальні процедури, яка здійснюється з метою врахування позицій сторін, вироблення компромісних узгоджених рішень під час розроблення проектів нормативно-правових актів. Порядок проведення узгоджувальних процедур визначається органами СД відповідного рівня, якщо інше не передбачено законодавством або колективними угодами.

Так, Генеральна угода на 2016-2017 роки містить Додаток 4, присвячений здійсненню СД при розробці проектів законів, інших нормативно-правових актів .

Аналіз практики комунікацій

Проблема 1. Відсутні будь-які нормативні документи (окрім загальних зобов`язань сторін), які би регламентували формат обміну інформацією. Більш конкретніше такий порядок визначено окремими документами, узгодженими сторонами (наприклад,  у п.7 додатку 5 до ГУ на 2016-2017 р.р. «Регламент ведення колективних переговорів щодо встановлення розміру мінімальної заробітної плати» зазначено, що «сторони можуть запрошувати на засідання експертів, консультантів з окремих питань, яким може надаватися право на виступ за згодою співголів. …Сторона на запит інших Сторін повинна надати статистичну інформацію в обсягах, визначених Планом державних статистичних спостережень, а також інформаційно-аналітичні матеріали, які сприятимуть переговорам. Зазначені матеріали повинні бути надані протягом 10 днів з дня надходження запиту» .

У додатку 6 до ГУ «Регламент здійснення контролю за виконанням Генеральної угоди» зазначено, що «кожна із Сторін має право звертатися до іншої Сторони (Сторін) із інформацією про виявлені нею порушення положень Угоди, ініціювати проведення консультацій щодо виконання положень Угоди. .. Сторона, яка отримала інформацію про виявлені факти порушень положень Угоди, повинна у мінімально можливий строк, ..поінформувати іншу Сторону про результати розгляду. У разі необхідності до консультацій між Сторонами можуть залучатись незалежні експерти, фахівці» .

Проблема 2 полягає у тому, що низький рівень взаємної довіри між сторонами впливає і на низький рівень довіри до інформації, яка ними надається.

Проблема 3. У законодавстві відсутні конкретні механізми залучення незалежних експертів для надання на розгляд сторін даних, яка б користувалась високим рівнем довіри усіх сторін. В контексті вирішення даної проблеми може стати корисним досвід Швеції.

З метою  виконання Індустріальної угоди та проконтролювати цей процес, сторони соціального діалогу Швеції створили «Промисловий комітет», до складу якого входять провідні представники роботодавців і профспілок. Одним із обов’язків комітету як найвищого органу, передбаченого угодою, є призначення членів Економічної ради промислового сектору. Ці економісти є незалежними високопрофесійними фахівцями. Вони жодним чином не пов’язані зі сторонами. Рада регулярно готує і направляє сторонам доповіді стосовно поточної економічної ситуації у Швеції та, зокрема, у її промисловому секторі. Ці доповіді служать своєрідною основою для переговорів і є одним з елементів зв’язку між представниками промислового сектору і навколишнім світом .

Проблема 4. Доволі низький рівень  поінформованості та обізнаності членських організацій соціальних партнерів, насамперед на базових рівнях, відповідних органів місцевої влади щодо проблематики СД.

Колективні переговори

Міжнародні стандарти щодо  проведення колективних переговорів з укладення колективних договорів і угод визнані та встановлені у низці міжнародно-правових договорів, серед яких Конвенція МОП № 98 про застосування принципів права на організацію і ведення колективних переговорів (1949 р.), Конвенція МОП № 154 про сприяння колективним переговорам (1981 р.) та Рекомендація МОП № 163 про сприяння колективним переговорам (1981 р.).

Згідно з Конвенцією МОП № 154  з метою регулювання умов праці шляхом укладення колективних договорів, угод на добровільній основі повинні заохочуватися процедури ведення колективних переговорів. Заходи заохочення та сприяння проведенню колективних переговорів передбачають:

  • розширення сфери переговорів за суб’єктним складом (охоплення усіх роботодавців і усіх категорій працівників) та рівнем проведення (такі заходи повинні відбуватися на будь-якому рівні, включаючи рівень організації, галузь економічної діяльності, територіальний чи національний рівні);
  • розширення кола питань, щодо яких проводяться переговори (передбачає поступове охоплення колективними переговорами не лише питань трудових відносин, зокрема визначення умов праці та зайнятості, але й тісно пов’язаних з ними відносин);
  • розроблення процедурних правил проведення переговорів, причому відсутність таких правил не може бути перешкодою для проведення самих переговорів.

Трудове законодавство України, враховуючи положення міжнародно-правових договорів, визначило основні засади та порядок ведення колективних переговорів.

 Стаття 4 Закону України “Про колективні договори і угоди” встановила право на ведення переговорів і укладення колективних договорів, угод. Таким правом наділені сторони соціального діалогу,. Залежно від рівня СД ними є сторона найманих працівників чи профспілкова сторона, сторона роботодавця чи роботодавців, сторона органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування .

З прийняттям Закону України “Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності” профспілки, їх організації та об’єднання мають право вести колективні переговори, укладати колективні договори, генеральну, галузеві (міжгалузеві), територіальні угоди від імені працівників. На роботодавців, їх об’єднання, органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування він покладає обов’язок брати участь у колективних переговорах щодо укладення колективних договорів і угод (ст. 20).

Закон України «Про організації роботодавців, їх об’єднання, права і гарантії їх діяльності», оминаючи питання про право чи обов’язок ведення колективних переговорів, зазначає основні повноваження організацій роботодавців та об’єднань організацій роботодавців, серед яких їх повноваження щодо участі у веденні переговорів з укладення колективних договорів і угод, укладення у межах своїх повноважень колективних договорів і угод, здійснення контролю та забезпечення їх виконання.

Аналіз практики

Проблема 1. Чинні норми та механізми забезпечення безперешкодного доступу суб’єктів сторін до переговорного процесу

Як вже зазначалось вище  невідповідні умовам економічної ситуації в країні та розвитку сторін СД (насамперед сторони роботодавців), критерії репрезентативності, суттєво обмежують права та свободи значної частини організацій роботодавців, підприємців, промисловців в їх правах, залишивши за межами СД значну кількість організацій, що використовують найману робочу силу.

Нерепрезентативні організації роботодавців фактично обмежені у праві бути учасниками колективних договорів та угод.

У цьому зв`язку вносяться пропозиції  [ КРУ ], відповідно до яких пропонується надати право на ведення переговорів і укладення колективних угод на галузевому та територіальному рівні, у разі відсутності репрезентативних відповідно до законодавства України про соціальний діалог суб’єктів профспілкової сторони або сторони роботодавців, не репрезентативним професійним спілкам, їх об’єднанням, організаціям роботодавців, їх об’єднанням за умови, що наявний репрезентативний суб’єкт однієї з сторін надасть свою згоду.

Проблема 2. Наявний рівень взаємної довіри сторін в процесі колективних переговорів.

Розмитість законодавства, відсутність чітких критеріїв відповідальності за недотримання угод, високий рівень конфліктності, політизація СД, наявна «інституційна пам’ять» у взаєминах трьох сторін  призводять до:

  • Зростання кількості трудових конфліктів (спорів) за результатами виконання угод;
  • Систематичних порушень регламенту та процедур роботи тристоронніх органів, переговорів з укладання колективних угод тощо (як приклад, необхідно привести систематичне порушення Регламенту діяльності НТСЕР (насамперед з боку Урядової сторони), практика роботи Спільної робочої комісії сторін для ведення колективних переговорів і підготовки проекту нової Генеральної угоди про регулювання основних принципів і норм реалізації соціально-економічної політики і трудових відносин в Україні. (2018 р.) засвідчила численні порушення встановлені нею ж регламентні норми).

Зростання спорів Упродовж 2017 року НСПП сприяла вирішенню 216 колективних трудових спорів, що на 15,5% більше, ніж у 2016 році. Упродовж 2017 року Службою проведено 3172 примирні процедури, що на 44,8% більше, порівняно з 2016 роком, спрямовані на сприяння вирішенню КТС(К) та запобігання їх виникненню, зокрема, 2879 узгоджувальних зустрічей, 210 засідань примирних комісій та 83 засідання трудових арбітражів [НСПП, 2018].

Колективні угоди і договори

Закон України “Про колективні договори і угоди” став правовою основою для подальшого налагодження і поєднання інтересів роботодавців і найманих працівників у правовому регулюванні соціально-трудових відносин. Колективні договори і угоди фактично є юридичними актами узгодження інтересів сторін, їх співробітництва щодо забезпечення прав і гарантій найманих працівників, досягнення злагоди в суспільстві.  Колективні договори і угоди містять зобов’язальні положення, що є обов’язковими для роботодавців та їх організацій та об’єднань, представників найманих працівників та їх об’єднань, органів виконавчої влади. Умови колективних договорів і угод діють безпосередньо і є обов’язковими для всіх суб’єктів, які перебувають у сфері дії сторін, що їх підписали. Відповідно колективні угоди з огляду на їх суб’єктний склад, сферу дії, зміст та співвідношення між ними поділяються на:

  • генеральну угоду, що укладається на національному рівні;
  • галузеву угоду, що укладається на галузевому рівні;
  • територіальну угоду, що укладається на адміністративно-територіальному рівні.

Стаття 3 Закону України “Про колективні договори і угоди” сторонами колективних угод визнає сторони СД на національному, галузевому та територіальному рівнях. Фактично зараз сторони колективних угод встановлюються статтею 4 Закону України “Про соціальний діалог в Україні”. Колективні угоди на національному, галузевому та територіальному рівнях укладаються як на тристоронній, так і двосторонні основні. На двосторонній основі в більшості випадків укладаються галузеві угоди. Мета правового регулювання на різних рівнях за допомогою колективних угод є неоднаковою.

Генеральна угода (ГУ). Відповідно до положень даного Закону угодою на державному рівня  регулюються основні принципи і норми реалізації соціально-економічної політики та трудових відносин щодо: гарантій праці та забезпечення продуктивної зайнятості; мінімальних соціальних гарантій оплати праці і доходів усіх груп і верств населення, які би забезпечували достатній рівень життя; розміру прожиткового мінімуму, мінімальних нормативів; соціального страхування; трудових відносин, режиму праці і відпочинку; задоволення духовних потреб населення; умов зростання фондів оплати праці та встановлення міжгалузевих співвідношень в оплаті праці; забезпечення рівних можливостей жінок і чоловіків.

Перелік питань, визначений законодавцем, включає аспекти регулювання умов праці та зайнятості, що відповідає Конвенції МОП №154, а також передбачає встановлення «правил гри» між сторонами Угоди щодо реалізації соціально-економічної політики.

Аналіз структури та змісту генугод свідчить про зміни у характері і розподілі зобов`язвань сторін (враховуючи розмежування сторони власників на сторону роботодавців та Урядову сторону в Угоді на 2010-2012 р..), посилення їх взаємозв’язку з колективними угодами на галузевому та територіальному рівнях (НІ 2012 (Канада).)

Зміст ГУ охоплює взаємні домовленості сторін щодо встановлення гарантій праці і забезпечення продуктивності зайнятості, мінімальних соціальних гарантій оплати праці та умов зростання фондів оплати праці, встановлення міжгалузевих співвідношень в оплаті праці, регулювання трудових відносин, режиму роботи і відпочинку, умов охорони праці і навколишнього природного середовища, задоволення духовних потреб населення тощо.

Останні ГУ ( в тому числі ГУ на 2016-2017 р.р) містять окремі розділи, присвячені СД. Вони передбачають зобов’язання сторін щодо сприяння у прийнятті відповідних нормативно-правових актів, розвитку системи суб’єктів СД, проведенню колективних переговорів і укладенню угод на галузевому і територіальному рівнях та колективних договорів на підприємствах, в установах, організаціях, запровадження системи інформування про стан виконання угод, порядок проведення консультацій між соціальними партнерами, здійснення СД при розробці проектів законів, інших нормативно-правових актів. Угодою ж на територіальному рівні регулюються принципи і норми соціально-економічної політики у межах адміністративно-територіальної одиниці.

Угоди нижчого рівня не можуть погіршувати становище найманих працівників порівняно з генеральною угодою, її положення є обов’язковими для застосування під час ведення колективних переговорів і укладення колективних договорів та угод нижчого рівня як мінімальні гарантії. Угоди нижчого рівня можуть встановлювати вищі порівняно з генеральною угодою соціальні гарантії, компенсації, пільги [ НІ 2012 Канада].

Аналіз практики

Проблема 1. Термін дії колективних угод.

Відповідно до ст. 9 чинного Закону України “Про колективні договори і угоди” та ст. 17 Кодексу законів про працю України   колективний договір, угода набирають чинності з дня їх підписання представниками сторін або з дня, зазначеного у колективному договорі, угоді. Після закінчення строку дії колективний договір, угода продовжує діяти до того часу, поки сторони не укладуть новий або не переглянуть чинний, якщо інше не передбачено договором, угодою.

Відсутність в законодавстві чітко визначеного порядку внесення змін та припинення дії колективного договору породжує ситуації, в яких сторони не можуть досягнути домовленостей щодо перегляду колективного договору. Це в свою чергу призводить до зростання кількості судових спорів між роботодавцями та працівниками (профспілками), ініційованими обома сторонами колективного договору.

Для досягнення домовленостей між сторонами колективного договору необхідно встановити чіткий строк його дії та порядок продовження такого строку. Згідно з запропонованими змінами до Закону України “Про колективні договори і угоди” у випадку неможливості досягнути згоди сторонами колективного договору щодо внесення до нього змін протягом одного року, дія договору припиняється. Це спонукає сторони до укладання нового договору, знайшовши при цьому компроміс, який би збалансовано відображав інтереси обох сторін. Встановлення обмежених часових рамок стимулюватиме сторони до взаємних поступок та вирішення суперечок мирним шляхом.

Проблема  2.Проблема неповної змісту угод конвенціям МОП, законодавству України та викликам сьогодення.

Як свідчить аналіз, не всі принципи і норми, закладені в конвенціях МОП (зокрема конвенції 154), що мають бути урегульовані в Генугоді в відповідно до законодавства України, унормовані чинною Генугодою. Так у чинній угоді немає норм щодо соціального страхування та забезпечення рівних прав і можливостей жінок і чоловіків;

Урегульованість таких питань, як розмір прожиткового мінімуму та мінімальних нормативів, умови зростання фондів оплати праці, міжгалузеві співвідношення в оплаті праці, можна вважати лише частково [Імперативи].

По-перше, більшість положень щодо принципів і норм реалізації політики трудових доходів сформульовану у вигляді спільних домовленостей. Таке формулювання зобов`язань не спряє їх виконанню, оскільки відсутні конкретні відповідальні особи.

По-друге, значна частина положень щодо зобов`язань соціальних партнерів має декларативний (загальний) характер, особливо це стосується пунктів де зазначено «забезпечити», «вживати заходів» без конкретизації самих заходів. Подібні положення характеризують Угоду як «угоду про наміри».

По-третє, положення, насамперед щодо питань, які потребують узгодження на галузевому (міжгалузевому) територіальному локальному рівнях мають лише рекомендаційний характер (пп.2.39-2.44) ГУ на 2016-2017 р.р.) що не зобов’язує соціальних партнерів урегульовувати ці питання на відповідних рівнях.

Важливим для аналізу є співвідношення кількості положень ГУ які містять конкретні зобов`язання (цифри, суми, відсотки, документи, процедури, програми) до загальної кількості зобов`язань.

Із 44 зобов`язань соціальних партнерів щодо принципів і норм реалізації політики трудових доходів (ГУ на 2016-2017 р.р) лише 19 (43,25%) містять конкретні зобов`язання. Брак конкретних інструментів і відсутність відповідальних осіб за реалізацію відповідних положень створює підстави для невиконання домовленостей, неможливості здійснити контроль за реалізацією і покарати винних у покрашенні норм, передбачених угодою.

Проблема 3. Поширення дії колективних угод.

Довідково: Станом на 1.01.2018 р. в Україні укладено 96 галузевих угод, зареєстрованих у міністерстві соціальної політики України, в тому числі: промисловість –17; транспорт -11; будівництво –13; зв’язок –4; агропромисловий комплекс –7; силові та правоохоронні органи –10; невиробнича сфера –3417.

До вказаного переліку потрапили і Угоди з терміном дії 2005-2006, 2007-2009.Дія таких угод передбачена ст. 9 Закону України «Про колективні договори та угоди» в частині: «Після закінчення строку дії колективний договір, угода продовжує діяти до того часу, поки сторони не укладуть новий або не переглянуть чинний, якщо інше не передбачено договором, угодою»

Наявність таких угод, викликає питання: наскільки положення та норми, визначені в 2005-2007 роках відповідають реаліям сьогодення?

На момент підписання Генеральної угоди (серпень 2016 року) її дія поширювалась на 9,75 млн. працівників. В результаті перепідтвердження статусу репрезентативності об’єднань профспілок-підписантів угоди, кількість членів зменшилась більш ніж на 2,5 млн. осіб, станом на 01.07.2017р. Генеральною угодою охоплено лише 7,031 млн. працівників, які представляють, в основному, великі підприємства та працівників бюджетної сфери [аналітична доповідь, рой].

Станом на 31 грудня 2017 року в Україні  укладено та зареєстровано 63359 колективних  договорів; кількість працівників охоплених, колективними договорами становить 6007,3 тисяч осіб (що становить 75,6% штатної чисельності працівників) [ НІ, додатки ]

Найбільша кількість працівників, охоплених колективними договорами, припадає на промисловість, де, свою  чергу, існує найбільша кількість великих підприємств: 208 з 38313.

Наступними у рейтингу є освіта; охорона здоров’я та надання соціальної допомоги, де  переважають працівники  бюджетної сфери. У вказаних  сферах  колективними  договорами  охоплено 1350,3 тис. осіб  та  927,2 тис.  осіб  відповідно.

Існує проблема відсутності  колективних договорів на малих та деяких середніх  підприємствах, роботодавці яких не входять до об’єднань роботодавців або на таких підприємствах  відсутні профспілки.  Право укладати колективні договори  з роботодавцями  представникам  трудового  колективу,  хоча  законодавством  ця норма  врегульована,  не  знайшло  широкого  впровадження  у  практику.

Є кілька альтернативних точок зору на сферу поширення дії колективних угод.

Розроблений Міністерством соціальної політики України проект закону передбачає можливість поширення угод актом центрального органу виконавчої влади. На думку експертів сторони роботодавців [КРУ] запропонований підхід до поширення дії угод порушує принципи ведення колективних переговорів: незалежності і рівноправності сторін, свободи та добровільності переговорів, недопущення дискримінації тощо. Примусове поширення угод, по суті, може розцінюватись як втручання в господарську діяльність роботодавця, що потягне за собою низку судових позовів за примушування до виконання зобов’язань, які не прийнятні для конкретного суб’єкта господарювання.

Проблема 4. Територіальний рівень (з урахуванням децентралізації).

Угоди на територіальному рівні (стаття 8 Закону “ Про колективні договори і угоди ”)  регулюють норми соціального захисту  найманих працівників підприємств, включають вищі, порівняно з генеральною угодою соціальні гарантії, компенсації, пільги.

Особливості територіальних угод

Аналіз змісту територіальних угод свідчить, що ними регулюються значно ширші кола питань, ніж визначене законодавцем, і практично охоплюють майже всі сфери соціально-трудових, які є предметом Генеральної угоди [НІ Угоди 2012)  ].

Територіальна угода посідає значне місце в системі колективно-договірного регулювання оскільки дає можливість встановлювати вищі, порівняно з Генеральною, та додаткові гарантії з урахуванням особливостей регіону.

Оскільки положення територіальної Угоди діють безпосередньо і є обов`язковими для всіх суб`єктів, що перебувають у сфері дії сторін, а однією із сторін ємісцеві органи влади, які мають відповідні повноваження щодо вироблення регіональної політики, це обумовлює (формально) поширення дії територіальних угод практично на всі підприємства, установи, організації, що функціонують на відповідній території.

В деяких областях (Миколаївська) визнають територіальну угоду як чинний нормативний акт, що визначає їх узгоджені позиції та дії, визначають повноваження одна одної та зобв`язуються дотримуватись принципів рівноправності та взаємної відповідальності.

Оскільки суб`єктом угоди є обласна рада, яка ухвалює місцевий бюджет, сторони беруть відповідні зобов`язання щодо фінансового забезпечення реалізації відповідних положень під час формування обласного бюджету.

Угода також містить рекомендації соціальним партнерам укласти колективні угоди нижчого рівня, використавши при цьому положення Територіальної угоди як мінімальні гарантії.

Проблема 5. Відповідність змісту територіальних угод проблемам розвитку територій.

Слід зазначити, що територіальні угоди містять незначну тарифну частину, більшість положень носять загальний характер домовленостей щодо соціально-економічного розвитку регіону і не можуть безпосередньо застосовуватись в колективних договорах на підприємствах. Регіональні угоди необхідно розвантажити за рахунок положень, які підпадають під компетенції територіальних соціально-економічних рад (розроблення програм соціально-економічного розвитку регіону, пропозиції щодо місцевих бюджетів, погодження нормативно-правових актів тощо) [НІ Канада  2012]

Водночас законодавством не визначено ієрархії норм галузевих і регіональних угод, оскільки територіальною угодою, як і Генеральною, встановлюються умови та норми, що мають міжгалузевий характер.

Проблема 6. Проблема комунікацій.

Часові рамки колективних переговорів і термін дії угод різних рівнів іноді не співпадають. Відповідно спостерігається низький рівень комунікацій по вертикалі в частині узгодження змісту Генеральної та територіальних угод.

Вплив СД на державну політику

 Специфічна роль Урядової сторони в соціальному діалозі.

Сьогодні державні інституції, безумовно, домінують в соціальному діалозі. Специфіку ролі урядової сторони в чинній моделі СД в Україні можна розглянути по 4 позиціям:

  • Визначальна роль держави у сприянні розвитку соціального діалогу (відповідно до конвенцій МОП);
  • Визначальна роль органів державної влади у нормативно-правовому забезпеченні економічної та соціальної політик та її реалізації;
  • Дуальною роллю держави як власника та як рівноправного партнера (урядової сторони) в соціальному діалозі, а також суттєвою часткою бюджетної сфери;
  • Пострадянською специфікою взаємин органів державної влади, органів місцевої влади та соціальних партнерів.

По-перше, на державні інституції, а саме на органи законодавчої влади, органи центральної виконавчої влади та органи місцевої влади покладено функцію нормативно-правового забезпечення проведення соціального діалогу, внесення необхідних змін до законодавства. Уряд відіграє першорядну роль в забезпеченні сприятливих умов для побудови соціального діалогу, забезпечити належну інституційну і правову підтримку соціального діалогу. Зокрема, гарантувати дотримання верховенства права, свободи об’єднань та права на колективні переговори. Державні органи несуть відповідальність за прийняття відповідних законів і нормативних актів, спрямованих на захист і забезпечення реалізації свободи об’єднань.

По-друге, прерогативою саме Центральних органів виконавчої влади є встановлення тарифів, рівня мінімальної заробітної платні, соціальних пільг і гарантій, обґрунтування їхньої доцільності.  Ними здійснюється розробка цільових програм соціально-економічного розвитку національного, регіонального, галузевого рівнів та, що головне, – подальша реалізація державної політики у сфері соціально-економічних відносин; в той же час, рішення, які приймаються в рамках соціального діалогу носять, скоріш, рекомендаційний характер.

По-третє, держава є власником значної частки підприємств. КМУ наділений повноваженнями щодо управління майном, яке є у загальнодержавній власності, вирішення питань про створення державних підприємств, установ і організацій; нада їм в оперативне управління чи повне господарське відання державне майно, здійснює контроль за ефективністю використання та збереження цього майна, тобто є уповноваженим органом власника.

Також, під регулювання в рамках СД підпадає великий сектор бюджетних організацій.

У практиці зарубіжних країн поширено укладення колективних угод на тристоронній основі, коли третьою стороною поряд з об’єднаннями власників та професійних спілок виступають державні органи, оскільки питання, що вирішуються на колективно-договірному рівні, стосуються інтересів суспільства загалом та держави.

По-четверте, нівелюють СД як такий, непоодинокі випадки, коли органи державної влади вступають в «альянси з роботодавцями щодо зниження вимог з боку профспілок». Іноді спостерігається і зворотній процес. Веденням соціального діалогу у таких форматах нівелюється роль держави як гаранта захисту прав та інтересів громадян.

 Рівень впливу рішень, прийнятих в рамках соціального діалогу.

Законодавцем визначено, що Національна та територіальні соціально-економічні ради є органами СД, які виконують дорадчі, консультативні та узгоджувальні функції шляхом вироблення спільної позиції та надання рекомендацій і пропозицій сторін СД відповідним органам державної влади.

Ефективність діяльності органів СД залежить в значній мірі від якості підготовлених і схвалених пропозицій та рекомендацій, які дійсно визначають шляхи вирішення існуючих проблем у формуванні та реалізації економічної і соціальної політики, регулюванні трудових, економічних, соціальних відносин.

Лише за цих умов пропозиції і рекомендації будуть враховані, оскільки Законом передбачена лише обов’язковість їх розгляду державними органами, яким вони адресовані, а механізм впровадження рішень рад не визначено.

Аналіз практики

Проблема 1. Недостатність належних повноважень НТСЕР.

Частиною другою ст. 12 ЗУСД передбачено, що Національна рада відповідно до покладених на неї завдань виконує дорадчі, консультативні та узгоджувальні функції шляхом вироблення спільної позиції та надання рекомендацій і пропозицій сторін соціального діалогу, зокрема, щодо проектів законодавчих та інших нормативно-правових актів з питань соціальної та економічної політики і трудових відносин, державних програм економічного та соціального розвитку, інших державних цільових програм.

Однак, на разі відсутня норма , яка б  передбачала у процедурі підготовки проектів законодавчих та нормативно-правих актів залучення  Національної ради. Натомість, Регламентом КМУ (Глава 2. «Процедура підготовки») передбачено, що «під час підготовки проекту акту КМУ з питань, що стосуються формування та реалізації державної соціальної та економічної політики, регулювання трудових, соціальних, економічних відносин, проект акту в обов’язковому порядку надсилається уповноваженому представнику всеукраїнських профспілок та їх об’єднань та  уповноваженому представнику всеукраїнських об’єднань організацій роботодавців».

Взаємодія з Національною радою не передбачена також регламентами ВРУ та КМУ. Як правило, на засідання профільного Комітету ВРУ з питань соціальної політики, зайнятості та пенсійного забезпечення під час розгляду законопроектів запрошуються представники профспілок та організацій роботодавців, а не представники Національної ради, така ж ситуація і в КМУ, де це передбачено Регламентом. Таким чином, законодавча і виконавча влада розглядає не узгоджене рішення сторін соціального діалогу, прийняття якого є основним завданням Національної ради, а окремі позиції сторін, що, безумовно, ускладнює процес прийняття рішення [ НІ 2012 ].

Приклад: Під час опитування членів Національної та територіальних рад після введення в дію закону про соцдіалог, яке проводилося у 2011 році в рамках реалізації Проекту МОП «Консолідація правових та інституційних засад соціального діалогу в Україні» [ НІ 2012 ], серед проблем і перешкод ефективного функціонування  НТСЕР/ТТСЕР учасниками визнано:

•           відсутність механізму впровадження прийнятих рішень, рекомендацій;

•           формальний характер прийнятих рішень, відсутність їх змістовного наповнення;

•           недостатність повноважень для забезпечення виконання прийнятих рішень;

•           неналежний контроль за виконанням прийнятих рішень.

Так, значна частина рекомендацій і пропозицій, схвалених рішеннями рад носить загальний, а не конкретний характер, як то «вжити заходів до покращення», «продовжити роботу», «продовжити проведення в межах компетенції та наданих повноважень відповідної роботи»,  «надіслати звернення» тощо. Визначити, чи враховано саме ці рекомендації в діяльності тих органів, яким вони адресовані, практично неможливо.

Проблема 2. Недотримання норм законодавства щодо узгодження політики.

Про недотримання норм Закону України « Про соціальний діалог в Україні » (в процесі ухвалення бюджету, підготовки низки нормативно-правових актів з питань економічної та соціальної політики, проектів пенсійної реформи , податкового і трудового кодексів) неодноразово заявляли партнери соціального діалогу – представники профспілок і роботодавців.

Наслідком формального впливу соціальних партнерів на економічну політику стало те, що наприкінці 2016 року Урядом та Парламентом було зроблено низку кроків, зокрема:

1)не погоджене зі стороною профспілок та стороною роботодавців і не забезпечене показниками економічного зростання збільшення розміру мінімальної заробітної плати до 3 200 грн.;

2) збільшення податкового навантаження на бізнес, включаючи ФОП, внаслідок поширення обов’язку сплати ЄСВ, незалежно від наявності доходів від своєї підприємницької діяльності або постійних доходів, пов’язаних з сезонними видами діяльності чи тимчасовими доходами;

3) запровадження значних за розміром фінансових санкцій за порушення законодавства про працю та порушення принципу справедливості у сфері адміністративної відповідальності, які призвели до масового закриття або припинення діяльності ФОП-ів та малих підприємств.

Вже більше року (станом на кінець 2018 р.) Кабмін не організовує заплановане  разом з роботодавцями та профспілками засідання  щодо збереження трудового потенціалу країни, не дивлячись на численні звернення як СПО, так і ділових організацій бізнесу. Також за рік не проведено жодного засідання Національного комітету з промислового розвитку, в якому головує Прем’єр-міністр країни [портал «Р»].

Відповідальність сторін соціального діалогу

Чинне законодавство не передбачає чітких процедур притягнення суб’єктів СД до відповідальності за невиконання положень законодавства про СД.

Статтею 19 ЗУСД «Контроль та відповідальність» зазначається, що «контроль за виконанням прийнятих рішень та досягнутих домовленостей здійснюється безпосередньо сторонами соціального діалогу», а «особи, винні в порушенні законодавства про СД, несуть відповідальність згідно із законом».

Аналіз практики

Проблема 1. Недостатньо обґрунтованим залишається імперативний характер наступного положення ст. 9 ЗУСД: «Рішення, прийняті тристоронніми або двосторонніми органами СД в межах їх повноважень, є обов’язковими для розгляду органами державної влади та органами місцевого самоврядування , профспілками та їх об’єднаннями, організаціями роботодавців та їх об’єднаннями відповідного рівня».

Відтак, залишається незрозумілою процедура розгляду таких рішень вказаними суб’єктами, його терміни,  а головне – якими мають бути результати розгляду та в які терміни і в який спосіб про ці результати мають бути поінформовані зацікавлені сторони та громадськість [НІСД 2012 ].

Проблема 2. Не виконує свого функціонального призначення ст. 19 ЗУСД, яка має назву «Контроль та відповідальність».

Експерти неодноразово наголошували, що ст. 19 Закону не виконуватиме свого функціонального призначення, оскільки запропонована правова конструкція не регламентує чітко процедуру притягнення суб’єктів соціального діалогу до відповідальності, а вказує на «відповідальність згідно з законом», що призводить до проблем при практичному застосуванні. Слід звернути увагу на те, що в Законі не визначено самого поняття «порушення законодавства про соціальний діалог», що призвело до відсутності необхідності дотримання досягнутих домовленостей та неможливості впровадження дієвих механізмів контролю за виконанням прийнятих рішень [НІСД].

Доречно погодитися з наступною оцінкою експертів: «Запропонована правова конструкція не регламентує чітко процедуру притягнення суб’єктів СД до відповідальності, а вказує на «відповідальність згідно з законом», що вже не раз призводило до проблем при практичному застосуванні.

Слід звернути увагу на те, що в Законі не визначено самого поняття «порушення законодавства про соціальний діалог».

Проблема 3. Наявні факти недотримання окремих положень конвенцій Міжнародної організації праці.

Спостерігаються факти порушення окремих норм конвенцій МОП, зокрема Конвенції Міжнародної організації праці №87 про свободу асоціації та захист права на організацію», а саме: в Україні мають місце випадки втручання у статутну діяльність профспілкових організацій та організацій роботодавців, органів державної влади, у т. ч. судової, органів місцевого самоврядування, запровадження фінансового контролю за діяльністю профспілок, ускладнення механізмів реєстрації профспілкових організацій, фактичне застосування подвійного оподаткування внесків членів профспілок [Комітет ВРУ, 2018].

ВИСНОВКИ

І. Наявний стан та проблеми.

  1. В частині системи публічних комунікацій в цілому:

Проведене дослідження дає можливість зробити висновок, що діюча система публічних комунікацій (моделі публічного та соціального діалогу в Україні)  не відповідає викликам часу та не виконує поставлені перед нею завдання.

Причинами такої ситуації є:

  1. її формалізація в частині впливу інститутів громадянського суспільства (сторони роботодавців, профспілкової сторони, ІГС, незалежних експертів)  на прийняття управлінських рішень на національному та територіальному рівнях, що обумовлено застарілістю та неефективністю комунікаційного компоненту чинної моделі;
  2. систематичне ігнорування з боку органів державної влади при прийнятті остаточних рішень як думки громадськості в цілому, так і позицій соціальних партнерів та ІГС, висловлених в процесі консультацій, при проведенні громадської експертизи, громадського моніторингу та контролю, слуханнях тощо;  часто хаотичне переформатування мереж консультативно-дорадчих органів при центральних органах виконавчої влади, державних комітетах тощо;
  3. наявні прогалини в законодавстві насамперед в частині відповідальності за ігнорування та порушення прав громадян в частині комунікацій з владою;
  4. низька інституційна спроможність дво- та три- та багатосторонніх органів ПД та СД (насамперед в частині ресурсного забезпечення їх функціонування);
  5. відсутність стійкої інституційної пам`яті їх функціонування, особливо на місцевому рівні;
  6. низький КПД використання сучасних ІКТ в процесі комунікацій ІГС з органами влади;
  7. висока заполітизованість ПД та СД, що призводить до використання організацій соціальних партнерів та  ІГС в політичному процесі, часто в інтересах партійно-політичних сил, приватних і корпоративних інтересів фінансово-промислових груп, посадових осіб державних органів та органів місцевого самоврядування;
  8. попри створені нормативно-правові засади для участі громадськості у прийнятті рішень, реальна зацікавленість, готовність до ефективної двосторонньої або тристоронньої співпраці є слабкою як на рівні органів державної влади, так і частини суб’єктів та структур громадянського суспільства та підприємницького середовища;
  9. аналіз діяльності організацій громадянського суспільства дає підстави для критичної оцінки рівня дотримання ними принципів доброчесності, звітності, прозорості, ефективності досягнення завдань та ін. демократичних стандартів. Тому вимоги щодо зростання компетенції та стандартів є однаково актуальними для структур громадянського суспільства та органів державної влади.

В частині чинної національної моделі соціального діалогу:

Чинна модель тристороннього та чотирьохрівневого (національний, галузевий, територіальний та локальний рівні) СД не забезпечує бажаного ефекту щодо зближення позицій, досягнення спільних домовленостей та прийняття узгоджених рішень сторонами, які представляють інтереси працівників, роботодавців та органів виконавчої влади з питань формування і реалізації державної соціальної та економічної політики, регулювання трудових, соціальних, економічних відносин.

Чинна модель не володіє необхідними організаційними, інституційними, нормативно-правовими ресурсами для того, щоб бути дієвим інструментом реалізації системних соціально-економічних реформ та забезпечення  сталого розвитку країни.

Причинами такої ситуації є, зокрема, формалізація СД в частині впливу сторони роботодавців та профспілкової сторони на прийняття управлінських рішень, зокрема щодо встановлення ключових соціально-економічних параметрів в сфері соціально-трудових відносин.

Євроінтеграційний вектор розвитку України та відповідні стратегічні завдання, що стоять перед українським суспільством, зокрема в частині виконання Угоди про Асоціацію, потребують  забезпечення високих, відповідних європейським стандартам, рівнів організаційного розвитку та підвищення інституційної спроможності СД та  соціальних партнерів, що вимагає системного реформування СД.

Серед головних «слабких місць» СД слід виділити:

  • неврегульованість, суперечливість та вільне трактування положень законодавства України в сфері СД;
  • недосконалість законодавчої та нормативно-правової бази – неузгодженість правових норм законів і нормативних актів, що регулюють діяльність центральних і місцевих органів влади  із законом про СД;
  • недотримання сторонами та органами СД законодавства, що виникає через відсутність механізмів контролю та відповідальністю за прийняті рішення учасників СД як в середині кожної із сторін, так і в рамках здійснення СД на тристоронній основі;
  • монополізація права на представництво інтересів працівників та роботодавців окремими суб`єктами в середині сторін СД;
  • слабка самоорганізація сторін СД;
  • брак організаційних структур профспілок і організацій роботодавців на територіальному рівні, особливо на рівні районів і міст. Особливо гостро ця проблема постала у зв’язку із процесами децентралізації та розбудови територіальних громад;
  • обмежена інституційна спроможність органів СД ( соціально-економічних рад), що не дає можливості цим органам підготувати якісні рекомендації та здійснювати сталий вплив на процеси прийняття рішень тощо;
  • недостатній рівень обізнаності та кадровий потенціал сторін;

Для забезпечення ефективних результатів тристороннього діалогу партнери повинні прагнути отримувати якомога повнішу інформацію і розширювати свій комунікаційний та технічний потенціал. Важливо долучати і поважати всіх учасників, залучених до прийняття тристоронніх рішень, щоб довіра між партнерами сприяла їх виконанню.

Ефективність СД вирішальним чином визначається ставленням його сторін один до одного, зацікавленістю до співпраці, рівнем взаємної довіри, готовністю до взаєморозуміння. Соціальні партнери мають добровільно встановлювати певні самообмеження, виходячи із необхідності пошуку компромісних рішень, прийняття на цій основі певних зобов`язань та їх виконання.

Для чинної національної моделі  СД характерним є те, що її цілі майже виключно націлені на регулювання соціально-трудових відносин. СД, якщо відштовхуватись від аналізу чинного законодавства, має наслідком «фрагментарність», тобто створення окремих «зон» для його застосування (наразі, це, в основному соціально-трудова сфера).

Це не відповідає сучасним практикам діалогу в Європейських країнах, де предметом СД є широке поле питань соціально-економічного розвитку держави.

В реалізації соціально–економічної політики, задля досягнення належного рівня соціального забезпечення й захисту громадян пріоритетними мають бути проблеми, що стосуються абсолютної більшості українських громадян,  а саме – пенсійне і медичне забезпечення , соціальне страхування,  умови та рівень оплати праці, подолання безробіття, питання зайнятості.

Крім того, прозора антикорупційна, антимонопольна, бюджетна і податкова політика– це ті сфери, в яких, з одного боку, мають бути врахованими інтереси усіх трьох сторін соціального діалогу, по-друге, без зрушень у цих сферах повноцінна практика СД унеможливлюється.

Наразі невирішеною є проблема залучення до СД тих секторів суспільства, окремих соціальних груп, які в силу обмеженості дії чинного законодавства фактично залишаються поза цим процесом.Чинна модель не дає відповіді на питання : якими мають бути форми участі і впливу цих суб’єктів? Хто знаходиться поза формалізованим СД (незалежний профспілковий рух, підприємці, ІГС)? На сьогодні в чинному законодавстві лише побіжно згадується про взаємодію цього органу з інституціями громадянського суспільства, зокрема з неурядовими громадськими організаціями.

Враховуючи значне коло неврегулюваних питань, низький рівень довіри громадян до соціальних партнерів, низький рівень ефективності та дієвості прийнятих в рамках соціального діалогу рішень, продовження реалізації СД в рамках чинної моделі  призведе до:

  •  подальшої втрати авторитету інституту СД, девальвації цінностей та принципів цивілізованого СД через його переважно формальний зміст, зниження рівня взаємної довіри й відповідальності сторін;
  • поширення практики недотримання сторонами та органами СД законодавства, що виникає через відсутність механізмів контролю та відповідальністю за прийняті рішення учасників СД як в середині кожної із сторін, так і в рамках СД на тристоронній основі.
  • домінування урядової сторони в СД, що в свою чергу визначатиме виключно погоджувальний характер рішень, прийнятих в рамках СД;
  • відсутності реальних повноважень та важелів впливу з боку невеликих організацій роботодавців та профспілок у СД;
  • зменшення мотивації підприємств нових галузей економіки до активної участі в СД через невідповідність змісту СД вимогам сьогодення;
  • відсутності консолідованої позиції в сторонах СД, що в свою чергу призводить до низької ефективності прийнятих рішень в сфері соціально-трудових відносин, тощо.

ІІ. Пропозиції щодо удосконалення.

  1. В частині системи публічних комунікацій:
  2. Подальше вдосконалення нормативно-правового поля, усунення його прорахунків і прогалин, що має забезпечити результативність процедур консультацій з громадськістю, повноцінне здійснення громадського контролю, громадських експертиз, зокрема й антикорупційної експертизи нормативно-правових актів.
  3. Розширення меж і змісту громадського контролю за діяльністю органів державної влади, створення додаткових механізмів ефективного контролю громадськості в сферах, які не мають належного правового регулювання.
  4. Охоплення механізмами громадського контролю, громадської експертизи, моніторингів, консультацій з громадськістю питань, що мають першочергове значення для суспільства. Це передусім оцінки ефективності дотримання законодавства, використання бюджетних коштів; прийняття рішень органів державної влади у сфері регуляторної політики; виконання державних програм, загальнонаціональних та місцевих програм розвитку, стратегічних документів, планів, програм розвитку сфер, галузей, регіонів тощо.
  5. Активізація ОГС заходів, пов‘язаних із здійсненням інформаційно-просвітницьких, експертно-аналітичних, правозахисних функцій; стимулювання громадської активності, підвищення громадянської компетентності, зокрема спеціальних навичок взаємодії із органами державної влади та обізнаності щодо визначених законодавством процедур.
  6. Більш системне залучення соціальних партнерів (профспілкових організацій та організацій роботодавців) на дво- та тристоронній основі у форматі соціального діалогу на усіх його рівнях до громадської експертизи ключових для розвитку країни політичних документів.
  7. В частині модернізації чинної моделі СД:Сторонам соціального діалогу (за активної участі так званих нерепрезентативних організацій сторін):
  8. Опрацювати стратегічний документ з визначенням основоположних принципів, цінностей, мете, довго-, середньо- та короткострокових цілей СД, завдань щодо сприяння розвитку і розширенню сфери дії національної системи соціального діалогу, законодавче і організаційно-практичне забезпечення суспільного договору органів влади, бізнесу та громадянського суспільства щодо підвищення якості життя громадян і збалансування їх економічних, соціальних та екологічних інтересів та сталого розвитку країни в цілому а також плану заходів («дорожню карту») щодо його реалізації.
  9. Забезпечити внесення системних змін до законів України «Про соціальний діалог в Україні», «Про організації роботодавців, їх об’єднання, права і гарантії їх діяльності», «Про профспілки, їх права та гарантії діяльності», «Про колективні договори та угоди» з метою їх приведення їх у відповідність до положень Конституції України та Конвенцій Міжнародної Організації Праці №87 та №98, ратифікованих Україною, посилення його інституційної спроможності, ресурсного забезпечення та комунікаційних можливостей соціальних партнерів, забезпечення балансу інтересів між різними сегментами економіки (великий, середній, малий бізнес).
  10. З урахуванням реформи децентралізації підготовки концептуального документу в частині модернізації СД на територіальному рівні та моделі функціонування органів СД на територіальному рівні та на рівні ОТГ з покроковим планом їх реалізації.
  11. З метою удосконалення системи комунікацій (в середині сторін, між сторонами та між сторонами СД та ІГС) підготовки концептуальний документ та модель функціонування Платформи «Спільний інформаційний простір Соціального діалогу в Україні» (СІПСД) з покроковим планом їх реалізації.

Додаток 1.

РЕЗУЛЬТАТИ ДОСЛІДЖЕННЯ*

(в даному додатку приведені узагальнені результати пілотного опитування експертів.).

  1. Мета дослідження

Дослідження проведене з метою виявлення ключових чинників розвитку соціального діалогу в Україні, зокрема чинників, які впливають на  його ефективність, особливості розвитку СД на національному та територіальному рівнях з урахуванням процесу децентралізації, шляхів модернізації СД тощо.

  1. Стратегія дослідження

2.1.Методологія дослідження. Було використано метод опитування експертів (пілотний формат) за спеціально розробленим інструментарієм.

2.2. Формування вибіркової сукупності (переліку експертів).

Вибір експертів обумовлено ступенем залученості/обізнаності з проблематикою соціального діалогу.

Критеріями відбору експертів стали: займані посади, наявність досвіду участі у СД у якості експертів, наявність наукових праць з даної проблематики, авторитет у відповідному середовищі тощо.

Профіль експертів. В рамках дослідження було опитано 57 експертів , зокрема:

1) Експертів  сторін соціального діалогу (51%), а саме:

–  сторони органів виконавчої влади (національний та територіальний рівень; 12,3%

– сторони роботодавців (національний та територіальний рівень; 26,3

– профспілкової сторони (національний та територіальний рівень ); 12,3%.

2) Експертів інших зацікавлених сторін у розвитку СД (49%), а саме:

– експертів ІГС (національний та територіальний  рівень); 26,3

–  незалежні експерти, науковці –  22,8

Експерти достатньо високо оцінили власну обізнаність з проблематики СД 4,1 бал з 5. Трохи нижчою виявився ступінь долученості до практики соціального діалогу – 3,6 балів з 5. Це дає право вважати результати опитування експертів репрезентативними.

  1. Результати дослідження

3.1.Ступінь впливу чинників на ефективність Соціального діалогу.

Важливим було з`ясувати думку експертів стосовно ключових факторів, які найбільше впливають на розвиток сучасного соціального діалогу.

За результатами опитування можна ці фактори розділити на три групи.

Група 1. Фактори пов`язані з відповідальністю, дотриманням зобов`язань, поінформованістю та довірою. Ці фактори на думку експертів є найбільш важливими для розвитку СД. Зокрема, фактор «Відповідальність сторін за невиконання колективних договорів і угод» максимально впливовим на розвиток СД  вказали  29,7% експертів (загальний бал – 3,3 з 5 балів); фактор «Дотримання сторонами укладених колективних договорів і угод» відповідно 26,5% (3,5 з 5); фактор «Рівень обізнаності та компетентності суб’єктів сторін відповідно  29,1%  (3,8 з 5); фактор «Повнота, достовірність та об’єктивність інформації, яка є предметом переговорного процесу, а також ефективність  формату обміну інформацією між сторонами СД»  відповідно 27,8% (3,4 з 5); фактор «Рівень довіри між учасниками СД, зокрема в рамках  переговорного процесу та укладення колективних договорів та угод» –  30,2% (3,5 з 5); Таким чином, саме обізнаність, рівень довіри та якість комунікацій експерти вважають найбільш важливими чинниками розвитку СД.

Група 2. Фактори, які визначають можливості та ступінь долученості сторін до соціального діалогу.

Як свідчать результати опитування, експерти  вважають ці фактори достатньо важливими (впливовими) . Зокрема фактор  «Критерії  репрезентативності суб’єктів сторін, їх відповідність  стану розвитку СД»  максимально впливовим вважають 21,8% (середній бал 3,4 з 5); фактор «Наявність/відсутність репрезентативних суб’єктів сторін роботодавців та профспілок на національному рівні» 22,2% (3,6 з 5); фактор «Наявність/відсутність репрезентативних суб’єктів сторін роботодавців та профспілок на територіальному  рівні» 20,4% (3,3 з 5); фактор «Наявність/відсутність репрезентативних суб’єктів сторін роботодавців та профспілок на галузевому рівні» 20,8% (3,5 з 5).

Водночас фактор «Ступінь охоплення СД суб’єктів профспілкової сторони та сторони роботодавців» максимально впливовим вважають лише 14,8 (середній бал 3,4  з 5) а фактор «Рівень охоплення суб’єктів господарювання колективними угодами (галузеві, територіальні угоди) та колективними договорами (рівень підприємств)» – лише 17% (середній бал 3,3 з 5).

Група 3. Фактори, пов`язані з нормативним та інституційним забезпеченням  СД.

Як свідчать результати опитування, експерти не вважають ці фактори визначальними. Єдиним суттєвим фактором в дані групі експерти вважають фактор «Наявність передбачених законодавством норм, що зобов’язують органи державної влади враховувати рішення, прийняті в рамках СД, їх обов’язковість».  27,3% експертів вважають його максимально впливовим (середній бал 3,5 з 5).

В той же час фактор «Інституціональна спроможність сторін СД до ведення колективних переговорів» максимально впливовим на розвиток СД  вказали  лише 21,5% експертів, а 41,1% експертів цей фактор оцінили 3-а балами з 5 (середній бал – 3,5 з 5 балів); фактор «Якість правового врегулювання СД та функціонування його сторін» відповідно 13% (30% експертів оцінили 3-а балами з 5; середній бал 3,3 з 5); фактор «Формат тристоронніх органів соціального діалогу» відповідно 16% (32,1%; 3,4 з 5); фактор «Наявність спеціальних інституцій, які урегульовують конфлікти між соціальними партнерами, ефективність їх роботи» відповідно 14,5% (47,3%; 3,2 з 5).

Група 4. Фактори, пов`язані з форматом переговорного процесу та укладанням колективних угод.

Як свідчать результати опитування, експерти не вважають ці фактори визначальними.

Якщо, фактор «Стан організації переговорного процесу (наявність сучасних комунікацій, дотримання процедур)» максимально впливовим визнали 22,2% експертів (середній бал – 3,5 з 5), то фактор «Відповідність структури та змісту Генеральної угоди сучасним викликам» відповідно лише20,4% (3,2 з 5); фактор «Наявність / відсутність узгодженості структури та змісту Генеральної, галузевих та територіальних угод (наскільки їх логічна узгодженість впливає на СД в цілому)» 13% (3,4 з 5).

            3.2.Ключові  чинники, які впливають на якість соціального діалогу в Україні на даному етапі його розвитку.

3.2.1.Експерти вцілому достатньо позитивно оцінили вплив на динаміку розвитку соціального діалогу прийняття системного Закону України «Про соціальний діалог в Україні» спостерігається скоріше позитивна динаміка (51%), тоді як негативний та скоріше негативний вплив зазначили  відповідно 5,8 та 23,1% експертів.

3.2.2. Серед компоненту «Законодавче та нормативне забезпечення, рівень інституалізації СД» переважна більшість експертів в цілому позитивно оцінює вплив дію чинних законів України «Про організації роботодавців, права та гарантії їх діяльності», «Про профспілки, права та гарантії їх діяльності», «Про колективні договори та угоди» (відповідно 53,6%,53,6, 48,2%),

3.2.3. В той же час, експерти відзначають, що передбачені Законом України «Про соціальний діалог в Україні» формати врегулювання функціонування тристоронніх органів соціального діалогу, критерії репрезентативності сторін, формат залучення нерепрезентативних суб`єктів сторін та долучення інших зацікавлених сторін (ІГС, незалежних експертів, науковців) на сьогодні  не впливає, або впливає скоріше негативно на ефективність СД.

Так, на думку експертів чинник «Чинне нормативне врегулювання функціонування Національної, галузевих та територіальних тристоронніх соціально-економічних рад»;  «не впливає» ( 39,3% ), впливає «скоріше негативно» ( 21,4%); чинник  «Передбачені законодавством критерії репрезентативності суб’єктів сторін профспілок і роботодавців»; відповідно 34,5% та 9%;  чинник «Чинне нормативне врегулювання та практика  долучення інших зацікавлених сторін (громадських організацій підприємців, ІГС, незалежних експертів) до участі у СД» відповідно 37,3% та 22,6%; чинник «Чинне нормативне врегулювання та практика  долучення інших зацікавлених сторін (громадських організацій підприємців, ІГС, незалежних експертів) до участі у СД» відповідно 34,6% та 21,1%.

3.2.4. Інформаційно-комунікаційні аспекти взаємодії сторін та їх вплив на ефективність  СД в Україні.

            Вцілому експерти достатньо позитивно оцінюють якість  інформаційно-комунікаційної взаємодії в рамках СД.

Так стосовно чинника «Об’єктивність, достовірність та повнота інформації, яка є предметом переговорного процесу» майже дві третини експертів оцінили як «дуже позитивно» (16,7%) та «вцілому позитивно» 48,1%; чинник «Якість формату обміну інформацією між соціальними партнерами» відповідно 13% та 46,3%;  чинник  «Поінформованість та обізнаність членських організацій соціальних партнерів, насамперед на базових рівнях, щодо проблематики СД» 26% та 29%.          

3.2.5. Стан колективно-договірного регулювання та його вплив на ефективність СД в Україні.

Лише половина експертів позитивно оцінює стан безперешкодного доступу суб`єктів сторін до переговорного процесу («дуже позитивно» –  11,3% та «в цілому позитивно» – 39%.).

Незадовільною є оцінка експертами кадрового забезпечення сторін СД в рамках переговорного процесу. Лише 49% експертів оцінює кадрове забезпечення як «дуже позитивно» – 17% та «в цілому позитивно»-  32%

Приблизно такою ж є оцінка експертів стосовно рівня взаємної довіри сторін. Позитивною визнають рівень довіри лише 48% експертів («дуже позитивно» – 20,7% «в цілому позитивно» – 28,3%)

3.2.6.Оцінка стану дотримання принципів СД в Україні.

В даному аспекті слід відзначити наступні результати опитування:

  • Експерти достатньо позитивно оцінюють практику дотримання конвенцій МОП. Лише 16,7% експертів дали відповідь «скоріше негативно»;
  • В частині дотримання сторонами укладених колективних угод оцінка більш негативна. Лише 46% експертів оцінили її як позитивну (в т.ч 9,6% дуже позитивно, 36% – в цілому позитивно. В той же час промовистою є позиція експертів(36,5%), які зазначили що це «не впливає» на ефективність СД;
  • Ще більш негативною є оцінка експертами відповідальності сторін за невиконання угод. Майже 24% експертів зазначили, що цей чинник впливає негативно а 32% – що цей чинник не впливає на ефективність СД.

3.3.Розвиток СД на територіальному рівні.

В даному дослідженні одним із завдань є оцінка розвитку СД на територіальному рівні з урахуванням децентралізації.

Оцінка експертів є досить промовистою. Практично половина експертів на питання «як ви оцінюєте результативність СД на територіальному рівні відповіла «важко відповісти» (зокрема на обласному рівні – 50%, на районному та на рівні громад – по 43,4%).

Негативно («вкрай негативно» та «в цілому негативно»)  оцінили результативність СД на територіальному рівні  відповідно 25, 9%, 49%, 41%.

Це засвідчує як складність розвитку СД на територіальному рівні, так і відсутність інформаційно-комунікаційної роботи в цьому аспекті.

            У цьому контексті цікавими є оцінки експертів найбільш ефективного  формату СД на територіальному рівні. Майже половина експертів назвала формат «трипартизм+».

3.4. Роль СД у проведенні реформ

На питання «Яка, на Вашу думку, роль СД в проведенні соціально-економічних реформ в Україні, зокрема в частині імплементації Угоди про Асоціацію Україна – ЄС» практично 40% експертів відзначили слабку роль СД на проведення реформ («зовсім не впливає», або «в цілому не впливає»).

3.5. Вплив СД на політику

Експерти також оцінювали вплив СД на соціально-економічну  політику. За результатами опитування варто зазначити, що експерти оцінили вплив рішень, прийнятих в рамках соціального діалогу на національному рівні як «суттєвий» або «визначальний» на політику у  сфері зайнятості відповідно 27,3% та 3,6%; на соціальну політику відповідно 11,5 та 22,4%; на економічну політику – 3,6% та 23,2%;  на бюджетну політику – 1,9% та 22,8%.

Відповідно можна зробити висновок, що попри декларативні заяви та формальні повноваження, експерти доволі низько оцінюють реальний вплив рішень в рамках СД на реальну соціально-економічну політку.

3.6. Перспективи розширення формату СД (трипартизм +»

            На сьогодні вкрай актуальним є питання доцільності розширення формату СД, зокрема залучення інших зацікавлених учасників (організацій підприємців, громадських організацій (непідприємницьких) незалежних експертів).

В цілому експерти позитивно оцінили можливість долучення до окремих форм соціального діалогу інших зацікавлених сторін (зокрема залучення громадських організацій підприємців як «цілком позитивно» та «в цілому позитивно» зазначили відповідно 2% та 43,6%; громадські організації (не підприємницькі) – відповідно 16,6 та 37%; експертно-аналітичні центри – 37 та 35,1%; науковців – 31,5% та 44,4%.

Це свідчить про актуальність та важливість для подальшого розвитку СД залучення відповідних інституцій до соціального діалогу в певних його формах.

3.7. Напрямки модернізації СД в Україні

Серед запропонованих експертами напрямків слід відзначити:

1) Подальша інституалізація суб’єктів сторін.

2) Удосконалення  просвітницької роботи та правового консалтингу сторін СД.

3) Запровадження нової культури укладання угод на всіх рівнях з конкретними положеннями, відповідальністю конкретних осіб та терміни виконання.

4) Внесення змін до Конституції України  щодо визначення ролі  соціального діалогу в прийнятті найбільш важливих  рішень.

5) Реформа НТСЕР  з урахуванням досвіду ЄС (формат ЄСЕК).

6) СД має розвиватися на всіх рівнях – від національного до ОТГ, але на рівні району і ОТГ пропонується передбачати добровільність СД.

7) Удосконалення комунікації в публічному діалозі за участі реальних, діючих організацій в певному регіоні. Формування незалежних від зовнішнього впливу сторін діалогу можливе лише при наявності свідомих, активних індивідуумів, які б об’єднавшись змогли б виробити в межах певного регіону пропозиції, бачення розвитку чи усунення наявних проблем.

8) Проведення незалежного  аудиту діяльності сторін СД і розвиток в подальшому комунікації між сторонами СД з врахуванням отриманих результатів.

9) Посилення  рівня персональної відповідальності як органів влади за діяльність в галузі СД, так і соціальних партнерів за дотримання укладених угод.

10) Висвітлювати кращі практики здійснення СД (усіх його сторін). Висвітлювати міжнародну практику з цих питань, залучати до вирішення проблемних питань представників усіх сторін СД.

11) Метою СД в Україні має стати досягнення балансу трудових, соціально-економічних прав та інтересів сторін, удосконалення механізму їх співробітництва як необхідної умови економічного розвитку, підвищення життєвого рівня народу та досягнення громадянської згоди в суспільстві. Наразі актуальним є питання зайнятості, створення робочих місць, гідна заробітна плата. Саме тому ці напрями повинні бути основою для плідного СД в Україні.

12) Посилювати обізнаність та компетентність з проблематики СД керівників всіх рівнів.

13) Законодавчо закріпити механізми ресурсного забезпечення процесів публічного діалогу, колективних переговорів на рівні областей, районів та ОТГ.

14) Необхідно популяризувати діяльність органів,  створених для ведення соціального діалогу на національному та територіальному рівнях.

15) Внести зміни до діючого законодавства у сфері діяльність органів, створених для ведення СД на національному та територіальному рівнях.

16) Посилення ресурсної спроможності соціальних партнерів, що  беруть участь в процесах соціального діалогу на національному та регіональному рівнях

17) Необхідно створити дієвий механізм сприяння розвитку малих проектів в сфері СД та контролю їх  виконання, зокрема механізм заохочення та стимулювання до впровадження малих проектів, які прийняті в результаті діалогу та намірів співпраці між владою та громадськістю.

18) Оскільки громадські ради не виправдали надії на розвиток діалогу, необхідно створити експертні ради за участі як соціальних партнерів так і НГО на прозорих засадах.

19) Більш активно використовувати механізми онлайн-демократії, інструменти комунікацій та створення громадських колаборацій.

20) Потрібно системно навчати лідерів думок, експертів, представників громад як комунікаціям з інструментарієм, так і культурі розвитку та фіксації параметрів довіри та спільної взаємодії.

21) На засіданнях органів, які функціонують в рамках СД повинні бути присутніми перші особи (країни, області територіальної громади).

22) Необхідним є: підвищення обізнаності щодо прав соціальних партнерів та інструментів СД;  використання дієвих та ефективних механізмів комунікації, підвищення відповідальності за ухилення від ініціативи ведення СД (зокрема, з боку державного партнера).

23) В умовах децентралізації, в першу чергу створення ОТГ, необхідно визначитись з роллю органів влади районного (нових районів) рівня та їх участі у вирішенні питань в форматі СД.

24) Необхідно вживати організаційні заходи щодо створення організацій роботодавців на рівні районів та ОТГ.

Коментарі

kazmetal l.com