«Купуй українське, плати українцям!», або Як зробити, щоб держзакупівлі працювали на Україну

Купуючи за кордоном товари, які Україна виробляє або здатна виробляти сама, ми даруємо іншим країнам наш економічний розвиток, робочі місця, інвестиції, податки та нормальне економічне майбутнє! А самі лишаємось боржниками та експортерами сировини, робочих рук і талантів, переконаний голова Комітету з питань промислової політики та підприємництва Верховної ради України, кандидат економічних наук Віктор ГАЛАСЮК.

Нещодавно парламент ухвалив за основу законопроект №7206 «Купуй українське, плати українцям!», що запроваджує для спеціалізованих предметів державних закупівель обов’язкове врахування критерію місцевої складової з вагою не менше 20% в структурі приведеної ціни. На практиці це означатиме, що на 100% український товар (зарплата, сировина, матеріали, компоненти, енергія, кредити тощо) матиме 25% цінову перевагу перед таким же, але на 100% імпортним товаром, який не містить жодної української складової. Це додасть близько 1,1% до зростання внутрішнього валового продукту(ВВП), скоротить безробіття на 0,4 в.п. та імпорт на 4,4 %, що позитивно відобразиться на торговельному балансі, промисловому виробництві та доходах українців.

В порядку реагування на офіційне звернення Федерації роботодавців України, Українського союзу промисловців і підприємців, Торгово-промислової палати України, Ради підприємців при Кабінеті Міністрів України та Української асоціації виробників електротехніки до Парламенту та Прем’єр-міністра України законопроект вже підтримав Прем’єр-міністр України. До лав цих об’єднань входять десятки тисяч підприємств, що генерують понад 80% ВВП України та представляють усі сектори та галузі національної економіки.

«Купуй українське, плати українцям!» враховує кращий світовий досвід. Наприклад, в США, згідно федерального законодавства, держустанови повинні надавати перевагу продукції, що містить не менше 50% місцевої складової, а також надавати 6% цінову перевагу і ще більше – 12% для МСП національним виробникам при виборі між ними та іноземними учасниками тендеру.

«Багатофакторна модель, яка пропонується, діє у більшості країнсвіту, в тому числі, і в Європі. Сьогодні в Україні 99% державних закупівель здійснюється лише за одним показником – ціною. Такого не знайдете ніде у світі. У Великій Британії, Франції, Німеччині та інших країнах при державних закупівлях, окрім ціни, враховуються й інші фактори (інноваційна, місцева складова і т.д.). У багатьох державах менше 10% закупівель відбуваються за ціною. У нас же все перевели в цінову рамку – в результаті виграють закордонні виробники, українські ж лишаються без замовлень – знищуються робочі місця, виробництва, а це продукує бідність в країні», – підкреслив В.Галасюк.

За статистикою ProZorro, понад 99% учасників та переможців у публічних закупівлях – українські компанії, менше 1% – іноземні.

Проте, за оцінками експертів мозкового центру CMD-Ukraine, близько 38% товарів та послуг в рамках публічних закупівель є імпортними або містять суттєву імпортну складову. Враховуючи те, що річний обсяг публічних закупівель сягає 275 млрд грн на рік, мова йде про потенційну імпортну складову обсягом понад 100млрд грн.

Публічні закупівлі – не лише спосіб задоволення суспільних потреб. Це також відмінний механізм стимулювання розвитку промисловості, підприємництва та економіки в цілому. Звісно ж, при розумному підході.

Модернізація публічних закупівель

Законопроектом «Про публічні закупівлі» визначено єдиний обов’язковий критерій для оцінки тендерних пропозицій – ціну. Інші критерії можуть застосовуватись на розсуд замовника для товарів, які не мають постійно діючого ринку. Експерти KSE зазначають, що замовники практично не використовують можливість встановлювати інші критерії, окрім ціни. Так, лише 0,7% завершених закупівель були проведені з використанням нецінових критеріїв.

Законопроект встановлює розподіл предметів публічних закупівель на 2 групи – неспеціалізовані, для яких застосовується єдиний критерій – ціна (їх перелік затверджується КМУ), і спеціалізовані – всі інші предмети закупівель, для яких застосування нецінових критеріїв, передусім місцевої складової, стає обов’язковим. Перелік неспеціалізованих закупівель має бути встановлений урядом після ретельної «інвентаризації» та економічного аналізу публічних закупівель і публічних консультацій з виробниками та експертами. Я переконаний, що спеціалізованими мають визнаватись усі високотехнологічні предмети закупівель, наприклад, такі як літаки, кораблі, гелікоптери, вагони, трамваї, турбіни, продукція машинобудування, приладобудування та їх складові.

До речі, вага цінового фактору в новій системі пропонується така ж, як і в діючий – мінімум 70%. Максимальна вага нецінових критеріїв (наприклад, умови оплати, гарантія, місцева складова), відповідно, така ж сама – 30%.

Головна новація Законопроекту №7206 – запровадження обов’язкового врахування критерію місцевої складової з вагою не менше 20% в структурі приведеної ціни для спеціалізованих предметів закупівель. Місцева складова обраховується через  рівень ресурсної локалізації виробництва предмету закупівлі за прозорою формулою, встановленою законом, згідно методики, яка згодом буде затверджена урядом.

Вага і обов’язковість врахування різних критеріїв при публічних закупівлях

Таким чином, №7206 жодним чином не є альтернативою, замінником чи загрозою для системи електронних закупівель ProZorro. «Купуй українське, плати українцям!» навпаки розвиває та посилює існуючу систему за рахунок переведення її для спеціалізованих предметів закупівель на багатофакторну модель, яка домінує, в тому числі, в Європі.

Більш того, коли Кабмін вносив в Раду законопроект «Про публічні закупівлі», розроблений МЕРТ для запровадження ProZorro, той передбачав більш широке використання багатофакторної моделі оцінки тендерних пропозицій. Тож така можливість була погоджена в рамках приєднання України до Угоди СОТ про публічні закупівлі. Але через правку одного з народних депутатів можливість її використання була суттєво звужена та на практиці майже зведена нанівець. В результаті лише 0,7% завершених закупівель проводяться з використанням нецінових критеріїв.

Ідея ж №7206 дуже проста:платиш зарплату українцям, використовуєш українську сировину, матеріали, компоненти, енергію, фінанси – отримуєш «бонус» вагою до 20% в структурі приведеної ціни! Чим більш «українська» продукція за її «ресурсним наповненням», тим більшу перевагу вона матиме для держави як покупця.

Умовний товар з 100% українським «наповненням», в порівнянні з аналогічним товаром, в якому немає нічого українського, згідно запропонованої формули 70% ціна/20% місцева складова/10% інші фактори (наприклад, гарантія), отримає за показником місцевої складової максимальну цінову перевагу у 25%. Зрозуміло, що така ситуація надзвичайно рідко матиме місце на практиці.

Неоліберали, які претендують на роль експертів в публічних закупівлях, стверджують, що така цінова перевага для «української продукції» є занадто високою і навіть невиправданою. Але чомусь вони не обурюються, що вартість кредитних ресурсів для українських виробників не 1–3%, а 8–10% в валюті, що на довгому виробничому циклі, притаманному високотехнологічному виробництву, майже повністю «з’їдає» цінову перевагу місцевої складової. Також вони не кажуть, наприклад, що у США національним виробникам – МСП згідно федерального законодавства про державні закупівлі надається цінова перевага 12%.

Завдання Законопроекту №7206 – на більш справедливих та привабливих умовах відкрити для виробників української продукції доступ до ринку публічних закупівель. Це дозволить здешевити імпорт, залучити в Україну інвестиції, створити нові робочі місця, поліпшити торгівельний баланс і, нарешті, дати потужний імпульс розвитку української промисловості та економіки.

Багатофакторна модель працює в світі

У міжнародній практиці, в тому числі в Європі, широко розповсюджена багатофакторна оцінка тендерних пропозицій при публічних закупівлях. За даними Єврокомісії, у Франції лише 4% публічних закупівель здійснюється виключно за ціновим критерієм, у Великобританії – 7%, в Голландії – 10%, в Іспанії – 24%. У Німеччині, Австрії та Італії – кожна друга держзакупівля йде тільки за ціновим критерієм. Тобто, в низці розвинутих країн публічні закупівлі за багатофакторною моделлю (за приведеною ціною) відбуваються в рази, а то й в десятки разів частіше, ніж закупівлі за одним лише фактором ціни. Проте в Україні понад 99% публічних закупівель – виключно цінові.

Експерти Проекту «Гармонізація системи державних закупівель в Україні зі стандартами ЄС», який фінансується ЄС, у «Звіті про сприяння полегшенню доступу малих та середніх підприємств до процедур публічних закупівель» зазначають:

«Щодо закупівель у ЄС, фахівці та органи влади вважають, що якщо приділяти увагу лише досягненню якомога нижчої ціни конкурсних торгів сьогодні, це призведе до звуження кола постачальників у майбутньому разом зі зниженням стимулів до покращення якості та впровадження інновацій, а також до ускладнення отримання оптимального співвідношення ціни і якості в довгостроковій перспективі. Тож зрештою це призведе до зниження темпів росту економіки».

В звіті «Збірник директив ЄС з питань державних закупівель» йдеться: «Дві нові Директиви про здійснення державних закупівель в державній і комунальній сферах містять суттєву кількість  змін. Дані зміни були внесені  з багатьох причин, пов’язаних зі стратегією ЄС «Європа 2020». Такі зміни включають в себе полегшення доступу МСП до державних закупівель, сприяння інноваціям в сфері державних закупівель та інших сферах ЄС, таких як соціальний захист та екологія, через державні закупівлі. Основні зміни стосуються наступного: можливість присудження контракту, базуючись тільки на найнижчій пропозиції, скасована. Ціна все ще може бути одним з критеріїв, але має  бути  доповнена таким критерієм, як якість. Використання для визначення переможців критеріїв, що покривають весь життєвий цикл продукту, полегшене правилами  розрахунку, наприклад, витрати на управління відходами в зв’язку з утилізацією продукту».

Світова практика визнає ефективність застосування в критичних ситуаціях механізму публічних закупівель для невідкладного вирішення проблем зайнятості, платіжного балансу, відновлення окремих секторів економіки та регіонів.

Так, згідно аналітичних звітів ОЕСР, протягом останніх 30 років спостерігається тенденція щодо стрімкого збільшення кількості випадків запровадження різними країнами світу заходів щодо вимог наявності місцевої компоненти. Зокрема–залучення місцевих трудових та матеріально-технічних ресурсів, а також стимулювання участі в цих процедурах малих та середніх підприємств. За результатами аналізу практичних кейсів відзначається, що головною метою таких заходів є вирішення завдань створення нових робочих місць, промислового розвитку, залучення інвестицій та нових технологій, диверсифікації індустріальної бази країни тощо.

№7206 ліберальніший за публічні закупівлі в США

В основі Частини 25 Федерального закону США про закупівлі (Federal Acquisition Legislation – FAR) лежить законодавчий акт від 1933 року під назвою «Buy American Act». Він поширюється на публічні закупівлі, які перевищують поріг всього у 3 тисдол. США, та зобов’язує держустанови країни надавати перевагу продукції, що містить не менше 50% місцевої складової (пункт 25.101 FAR), а також надає 6% цінової переваги (і ще більше–12% для МСП) національним виробникам при виборі між ними та іноземним учасниками тендеру (пункт 25.105 FAR).

Крім того, у системі державних закупівель США існує ряд обмежень, зокрема деякі закупівлі Департаменту оборони недоступні для іноземних компаній (Додаток I, FAR). У закупівлях будівельної сталі, автотранспорту та вугілля у деяких штатах не може брати участь іноземний бізнес. Усі транспортні послуги, послуги з підтримки військових сил, розташованих за кордоном, наукових досліджень і розробок недоступні для учасників з країн GPA (Додаток II, FAR). Дозволені лише ті будівельні роботи, які перелічені в Частині 51 Попереднього класифікатора основних продуктів (окрім розробки підводних ґрунтів) (Додаток VI FAR).

Навіть в умовах такого явно протекціоністського законодавства щодо публічних закупівель США йдуть на посилення захисту внутрішнього ринку та запускають додаткові механізми імпортозаміщення. Наочним прикладом такої політики є резонансний Указ Президента США «Купуй американське, наймай американців» від 18.04.2017 р.

№7206 відповідає міжнародним зобов’язанням

В контексті зобов’язань України в рамках СОТ та Угоди про зону вільної торгівлі України з ЄС (DCFTA) запровадження законодавчої ініціативи «Купуй українське, плати українцям!» може розглядатись як легітимний виняток із загальних правил, зокрема, як захід макрофінансової та макроекономічної стабілізації. Цей захід приймається країною в умовах зовнішньополітичної та військової агресії, критичного дефіциту платіжного балансу та загроз економічній безпеці, що допускається нормами міжнародного торгового права.

№7206 не суперечить Угоді з СОТ:

– відповідає виключенню в пункті 8(а) статті ІІІГАТТ СОТ «Національний режим щодо внутрішнього оподаткування та регулювання»: «Положення цієї Статті (в тому числі заборона застосування обмежень до імпортованих чи вітчизняних товарів таким чином, щоб створювати захист для вітчизняного виробництва) не повинні застосовуватися до законів, правил чи вимог, регулюючих закупку урядовими установами товарів, які купуються для урядових цілей, а не для комерційного перепродажу чи для використання у виробництві товарів для комерційного продажу»;

– відповідає пунктам b та iii Статті ХХІГАТТ СОТ «Винятки з міркувань безпеки», де вказано: «Ніщо в цій Угоді не повинно тлумачитися: (b) як перешкода будь-якій стороні у здійсненні будь-яких дій, які вона вважає необхідними для захисту суттєвих інтересів своєї безпеки, (iii) що вживаються під час війни чи інших надзвичайних обставин у міжнародних відносинах».

№7206 не суперечить Угоді про асоціацію з ЄС:

– відповідає статті 36 «Загальні винятки» де чітко визначено: «Ніщо в цій Угоді не повинно тлумачитися як таке, що перешкоджає вжиттю або застосуванню будь-якою Стороною заходів згідно зі Статтями XX та XXІ ГАТТ 1994 та їх примітками щодо тлумачення, які включено до цієї Угоди і є її невід’ємною частиною».

Слід відзначити, що міжнародне торгове право не заперечує використання багатофакторної моделі оцінки тендерних пропозицій, у тому числі врахування критерію місцевої складової. Останні зміни до Угоди СОТ про публічні закупівлі зумовлюють певні обмеження щодо запровадження нових заходів, проте й не виключають таку можливість.

У зв’язку з цим, вбачається за доцільне невідкладно провести нотифікацію СОТ та країн-членів Угоди СОТ про публічні закупівлі про наміри України внести відповідні зміни до національного законодавства. А також забезпечити належну адвокацію легітимності позиції України на двосторонньому та багатосторонньому рівні з метою досягнення компромісу із зовнішньоторговельними партнерами. Зокрема –узгодити можливість запровадження цих заходів як виняток та механізм технічної допомоги для стабілізації макроекономічної ситуації.

Більше зростання, більше стабільності

Завдяки №7206 українські виробники і підприємці отримають реальну підтримку –кращий доступ до ринку публічних закупівель, імпортна складова якого за експертними оцінками сягає 100 млрд грн, що співставно з обсягом так званого сучасного Плану Маршалла для України, який нині обговорюється в Європі. І це будуть не кредити, які потім прийдеться повертати з відсотками, а розумна мобілізація внутрішнього фінансового ресурсу в інтересах національної економіки та суспільства.

Свого часу Маргарет Тетчер казала: «Немає жодних державних грошей, є гроші платників податків». Законопроектом пропонується, щоб бюджет працював не на імпорт, а на українську економіку, а економіка–на людей!

Через економіко-математичне моделювання з використанням всесвітньо визнаної системи економічного аналізу Global Trade Analysis Project (GTAP), зокрема її новітньої функції «Аналіз публічних закупівель», досліджено сценарій, який передбачає надання 20% цінової переваги вітчизняним виробникам товарів та послуг для постачання на публічні закупівлі у сфері комунального господарства, зокрема пов’язані з водо- та енергопостачанням, міським транспортом, а також продукції машинобудування (залізничні вагони, наземний, повітряний та морський транспорт).

Реалізація такого сценарію забезпечить скорочення імпорту на 4,4 відсоткових пункти. Відповідне зростання попиту зі сторони держави на продукцію вітчизняного виробництва забезпечить підвищення обсягів виробництва промислової продукції в Україні на 3,0 в.п.: хімічної продукції – на 1,2 в. п., машин і обладнання – на 1,8 в. п., електричного устаткування – на 2,7 в. п., різної готової продукції – на 5,1 в. п. Мультиплікативний ефект промислового розвитку в результаті взаємодії між секторами товарів і послуг вітчизняної економіки дозволить прискорити темпи зростання ВВП України на 1,1 в.п. та скоротити рівень безробіття на 0,4 в.п.

Тож запровадження багатофакторної моделі оцінки тендерних пропозицій при публічних закупівлях з обов’язковим врахуванням місцевої складової забезпечить ефективне використання державних коштів та більш повне і продуктивне використання вітчизняних трудових і матеріально-технічних ресурсів. Ініційований командою РПЛ законопроект №7206 «Купуй українське, плати українцям!» дасть вагомий поштовх для розвитку вітчизняної промисловості, здешевлення імпорту, залучення прямих іноземних інвестицій та створення нових робочих місць, а, отже, збільшення податкових надходжень до бюджетів всіх рівнів та підвищення доходів українців.

№7206 – подальші кроки

Для підготовки законопроекту «Купуй українське, плати українцям!» до другого читання слід:

• Провести урядову «інвентаризацію» публічних закупівель на предмет оцінки імпортної складової та потенціалу імпортозаміщення за товарними категоріями.
• Спільно з виробниками і експертами напрацювати для подальшого затвердження Кабміном переліки спеціалізованих/неспеціалізованих закупівель та проект Методики розрахунку локалізації на основі формули, передбаченої законопроектом #7206.
• Встановити обов’язкову поетапну оплату/розумну передплату для високотехнологічних товарів з довгим циклом виробництва (передусім, машинобудування), диференційовану за видами продукції.
• Запровадити перспективне 3-5 річне планування державних замовлень для модернізації інфраструктури замість хаотичних точкових закупівель, штучно «заточених» під іноземних виробників.

Законопроект №7206 «Купуй українське, плати українцям!» дасть вагомий поштовх для розвитку вітчизняної промисловості, здешевлення імпорту, залучення прямих іноземних інвестицій та створення нових робочих місць, а, отже, збільшення податкових надходжень до бюджетів всіх рівнів та підвищення доходів українців.